Parecer nº 115/2017
Processo nº1614/2016
TID 15712973
Assunto: Análise e Manifestação sobre a Pré-Minuta elaborada pela Câmara dos Deputados de Termo de Acordo de Cooperação Técnica a ser firmado entre a Câmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e a Câmara Municipal de São Paulo para a continuidade da execução do Sistema de Transmissão da TV Digital.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
O presente processo foi encaminhado a esta Procuradoria para a análise e manifestação sobre a Pré-Minuta de Acordo de Cooperação Técnica a ser firmado entre a Câmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e a Câmara Municipal de São Paulo, por prazo indeterminado, conforme previsão na cláusula oitava da Minuta do Acordo de Cooperação Técnica.
A Unidade (CCI) por meio do Memo. CCI nº 004/2017 (fls. 30/31) se manifestou pela necessidade da continuidade da prestação de serviços. Além disso, informou por meio de comunicação eletrônica que a senhora XXXXXXXXXXX, Diretora da Coordenação da Rede Legislativa de Rádio e TV Digital da Secretaria de Comunicação da Câmara dos Deputados (fls. 45), solicitou que a CMSP se manifestasse sobre o interesse na continuidade das tratativas para a realização de um novo acordo de cooperação por prazo indeterminado para elaboração da nova minuta do Termo de Acordo.
A Unidade Gestora informou às fls. 62 ainda, que não se opõe à renovação do Acordo de Cooperação Técnica por tempo indeterminado, como proposto na minuta recebida pela Câmara dos Deputados.
Passa-se à análise da Pré-Minuta de Acordo de Cooperação quanto às questões jurídicas, haja vista que a Unidade Gestora já se manifestou sobre as questões técnicas.
Primeiramente, o instituto jurídico do acordo de cooperação pode ser conceituado como instrumento jurídico formalizado entre os órgãos e entidades da Administração Pública ou entre entidades privadas sem fins lucrativos, com objetivo de firmar interesse na mútua cooperação técnica, visando execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, da qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os partícipes.
Não se confunde com os termos de cooperação (embora seja corriqueiro seu emprego como sinônimos) nem com os convênios de natureza financeira (ou convênios strictu sensu).
Ademais, para que um instrumento seja qualificado como acordo de cooperação técnica, necessário se faz que não ocorra previsão de transferência de recursos financeiros por parte dos partícipes ou entre estes e o interveniente, não se lhe aplicando o disposto no § 1o do art. 116 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
Destarte, a ausência de transferência de recursos financeiros é, portanto, a grande marca distintiva dos acordos de cooperação e os demais institutos similares, como o a ser firmado no caso em tela.
No caso em análise, o presente Acordo de Cooperação Técnica está sendo objeto de novo instrumento, haja vista que decorreu o prazo de vigência do Acordo de Cooperação anterior.
Verifica-se que Unidade Gestora se manifestou expressamente (fls. 30/31) no sentido de que o objeto do presente acordo é essencial para publicidade dos atos e atividades legislativas praticados nesta Edilidade, garantindo o pleno atendimento ao principio da publicidade, primado constitucional insculpido do Art. 37, caput, da Constituição Federal, solicitando que seja elaborado um novo Acordo de Cooperação Técnica, e trazendo a respectiva justificativa.
É interessante a verificação das normas aplicadas ao contrato, especificamente a Portaria nº 106 de 02 de março de 2012, a qual se pede licença para sua reprodução:
Portaria nº 106, de 2 de março de 2012
Estabelece normas para utilização de multiprogramação e para a operação compartilhada com entes públicos nos canais consignados a órgãos dos Poderes da União.
O MINISTRO DE ESTADO DAS COMUNICAÇÕES, no uso das atribuições que lhe confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal, e considerando o disposto nos artigos 12 e 13 do Decreto nº 5.820, de 19 de junho de 2006, resolve:
Art. 1º Os órgãos dos Poderes da União consignatários de canais digitais de seis megahertz poderão utilizar o recurso de multiprogramação para transmitir programações simultâneas em no máximo cinco faixas. (Texto alterado pela Portaria nº 4, de 17 de janeiro de 2014).
§1º Ressalvadas as hipóteses de regulamentação específica, aplica-se aos canais referidos nos incisos I a IV do art. 13 do Decreto nº 5.820, de 2006, o disposto nesta Portaria. (Texto alterado pela Portaria nº 4, de 17 de janeiro de 2014).
§2º Para efeitos desta Portaria, a Empresa Brasil de Comunicação – EBC equipara-se aos órgãos dos Poderes da União. (Texto alterado pela Portaria nº 4, de 17 de janeiro de 2014).
Art. 2º A operação das faixas de programação poderá ser compartilhada, de forma não- onerosa, com órgãos da União e com órgãos, autarquias e fundações públicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante a celebração de convênios ou instrumentos similares, com o fim de permitir a veiculação de conteúdos que atendam aos seguintes requisitos e objetivos:
I – finalidades educativa, artística e cultural;
II – divulgação de produções culturais e programas locais ou regionais;
III – estímulo à produção independente;
IV – divulgação de atos, sessões, projetos e eventos institucionais dos poderes públicos federal, estadual e municipal; ou
V – aplicações de serviços públicos de governo eletrônico no âmbito federal, estadual e municipal.
§ 1º A celebração do convênio ou instrumento similar a que se refere o caput deste artigo deverá ser comunicada ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações pelo órgão detentor do canal digital consignado, no prazo de sessenta dias, a contar da data de sua publicação.
§ 2º É vedado a subcontratação, a transferência, a cessão ou o compartilhamento da faixa de programação a terceiros pelo órgão parceiro da consignatária do canal digital.
Art. 3º A consignatária deverá veicular programação própria em pelo menos duas faixas de programação, bem como disponibilizar a transmissão para dispositivo móvel.
Art. 3º A consignatária deverá veicular programação própria em pelo menos uma faixa de programação, bem como disponibilizar a transmissão para dispositivo móvel. (redação dada pela Portaria Nº 471, De 22 De Novembro De 2012)
Art. 4º Cada faixa de programação deverá ser transmitida com pelo menos a qualidade de resolução de definição padrão (SDTV).
Art. 5º É vedado às executantes do serviço de retransmissão de sons e imagens a inserção de programação nos termos do Regulamento do Serviço de Retransmissão de Televisão e do Serviço de Repetição de Televisão, ancilares ao Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens, aprovado pelo Decreto nº 5.371, de 17 de fevereiro de 2005, à exceção do disposto nos arts. 32 e 33 do Regulamento.
Parágrafo único. A retransmissora poderá utilizar o recurso da multiprogramação, desde que receba todo o conteúdo da geradora.
Art. 6º A responsabilidade perante o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações em relação à forma da prestação do serviço previsto nesta Portaria, bem como sobre as programações veiculadas, inclusive nas faixas de programação operadas de forma compartilhada, é exclusiva do órgão consignatário.
§ 1º Observado que o convênio apresentado nos termos do art. 2º, §1º não está de acordo com o disposto nesta Portaria e na regulamentação dos serviços específicos, o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, por meio da Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica, poderá recomendar a sua adequação.
§ 2º Sem prejuízo do disposto no §1º deste artigo, na hipótese de descumprimento desta Portaria pelo consignatário ou pelos convenentes ou parceiros públicos, caberá ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações aplicar as sanções cabíveis ao órgão consignatário.
Art. 7º O item 2 da Norma nº 1/2007, aprovada pela Portaria MC nº 465, de 22 de agosto de 2007, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Para os efeitos desta Norma, são competentes para executar Serviço Especial para Fins Científicos ou Experimentais, além da União, de forma direta, as seguintes entidades:
……………………………………………………………………………..”(NR)
Art. 8º O subitem 10.3 da Norma nº 1/2009, aprovada pela Portaria MC nº 24, de 11 de fevereiro de 2009, passa a vigorar com a seguinte redação:
“10.3. A multiprogramação somente poderá ser realizada nos canais consignados a órgãos e entidades integrantes dos poderes da União e nos canais de que trata o art. 13 do Decreto no 5.820, de 29 de junho de 2006.” (NR)
Art. 9º Esta portaria entra em vigor na data de sua publicação.
PAULO BERNARDO SILVA
Quanto à possibilidade de novo instrumento por prazo indeterminado, este Procurador Legislativo se fia na posição adotada e no raciocínio desenvolvido no PARECER PGFN/CJU/COJLC/Nº 1690/2012, já aprovado pelo Procurador-Geral Federal, que os prazos não estão adstritos àqueles típicos dos instrumentos contratuais, previstos nos incisos e parágrafos do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, mas sim às respectivas obrigações estabelecidas no ajuste. Todavia, deverão ser demonstradas, em atendimento ao dever de motivação dos atos administrativos, razões suficientemente aptas a determinar a prorrogação do prazo daqui em diante.
Novamente, é importante utilizar a justificativa da Unidade Gestora que apresentou como necessária a continuidade do presente Acordo de Cooperação Técnica, haja vista que se trata da continuidade da execução do Sistema de Transmissão da TV Digital, da Rede Legislativa de TV Digital, principalmente pelo fato de que Anatel confirma desligamento da TV Analógica em São Paulo em 29 de março de 2017, o que resultaria na impossibilidade da continuidade da execução dos Serviços da TV Câmara Municipal de São Paulo.
Anote-se, contudo, que, embora seja admitida a celebração de prorrogação de acordos de cooperação além dos limites temporais estabelecidos nos incisos do aludido art. 57 da Lei nº 8.666/1993, desde que devidamente justificado, importante que nas prorrogações de vigência haja, sempre, a prévia análise da efetividade no cumprimento do objeto do acordo de cooperação, o que segunda informação da Unidade Gestora foi plenamente atendida durante todo o prazo do acordo firmado anteriormente, o que corrobora com a conveniência de se firmar o ajuste por prazo indeterminado
No que diz respeito à regularidade fiscal do ente da Federação (União, Estados ou Municípios) com quem se pretende celebrar acordo de cooperação técnica, entende-se incabível exigir-se sua comprovação, uma vez que não há transferência de recursos entre os partícipes.
Outrossim, no que tange à vigência do Acordo de Cooperação Técnica é importante verificar que a Cláusula Oitava do Parágrafo Primeiro prevê a possibilidade da denúncia por qualquer dos partícipes, por meio de comunicação escrita, com antecedência mínima de 180 dias, garantindo segurança aos partícipes.
Acrescente-se, ainda, que, caso venha ser verificada necessidade de repasse de recursos entre os partícipes, como forma de conferir efetividade ao acordo de cooperação técnica anteriormente firmado, deverá ser celebrado instrumento específico, observando todos os requisitos legais para transferência dos recursos.
O SGA. 23 deixou de indicar a dotação orçamentária a ser onerada do orçamento do exercício correspondente pelos motivos acima apresentados.
Este é o Parecer que submeto à apreciação superior de V. Sa. juntamente com a Minuta de Acordo de Cooperação Técnica.
São Paulo, 20 de março de 2017.
Carlos Benedito Vieira Micelli
Procurador Legislativo
OAB/SP 260.308