Parecer nº 612/2017
Ref.: Of. ABRACAM
TID: 16574993
Interessado: Presidência
Assunto: Proposta de filiação da Câmara Municipal de São Paulo à ABRACAM – Associação Brasileira de Câmaras Municipais
Senhora Procuradora Legislativa Chefe,
Trata-se de ofício encaminhado à Câmara Municipal de São Paulo pela Associação Brasileira das Câmaras Municipais – ABRACAM-SP. Originariamente recebido pelo Gabinete da Presidência, foi encaminhado a esta Procuradoria para manifestação, havendo já parecer que aborda eventuais aspectos contratuais.
O ofício contém, em breve síntese, proposta de filiação na qual a ABRACAM destaca uma série de serviços regularmente oferecidos às câmaras municipais filiadas, alguns dos quais relacionados à consultoria jurídica e administrativa.
Há, ademais, explicações sobre o processo de filiação e sua importância para que a Câmara Municipal de São Paulo assuma o protagonismo no intercâmbio com outras Casas Legislativas do país.
Distribuído a mim para parecer sob o prisma da adesão ou filiação à associação. Passo a me manifestar.
I – Da confluência de interesses entre a ABRACAM e a Câmara Municipal de São Paulo
Em que pese o fato de o ofício encaminhado fazer menção a uma série de serviços que a ABRACAM disponibiliza a seus associados, a leitura atenta do Estatuto da entidade, disponível em seu domínio na internet (https://www.abracam.com/), deixa claro que não se trata de uma empresa de consultoria e tampouco de hipótese de contratação de serviço.
Com efeito, trata-se de entidade civil sem finalidade lucrativa e que possui objetivos caros ao fortalecimento do municipalismo e, e em especial, do Poder Legislativo local.
Para melhor ilustrar o que se afirma, pede-se vênia para a pertinente transcrição:
Art. 1º A Associação Brasileira de Câmaras Municipais- ABRACAM é uma entidade civil, de direito privado, de representação institucional, sem fins lucrativos, de âmbito nacional e prazo indeterminado de duração.
Parágrafo único – A sede e foro da entidade será sempre na cidade de Brasília/DF.
Art. 2º A ABRACAM tem como objetivos:
I – congregar, a nível nacional pelo caráter associativo, as Câmaras Municipais Brasileiras;
II – desenvolver o alargamento da autonomia municipal, no contexto federativo brasileiro;
III – fortalecer o Poder Legislativo Municipal obedecidos os princípios da harmonia e da independência do Poder Executivo;
IV – promover no âmbito do Município e nas atividades estatutárias, a busca do aperfeiçoamento das funções legislativas e fiscalizadoras das Câmaras Municipais;
V – desenvolver gestões para que o Poder Legislativo tenha recursos financeiros essenciais ao seu regular funcionamento;
VI – apoiar as ações das Câmaras Municipais na defesa da instituição e da inviolabilidade dos Vereadores;
VII – propiciar meios de seguridade social e de seguro de vida dos vereadores;
VIII – incrementar a prática de ética na política, como fundamental ao exercício da Vereança;
IX – ativar os processos de comunicação e de informática a serviço das Câmaras Municipais;
X – estimular o acesso da comunidade às ações das Câmaras Municipais, como meio de motivar a participação popular nas atividades do Poder Legislativo local;
XI – executar atividades de difusão e incentivo do espírito municipalista visando à congregação das comunas brasileiras;
XII – assegurar a Autonomia Municipal no julgamento das contas da Mesa das Câmaras;
XIII – dar, a prática parlamentar municipal, o exercício pleno do Estado Democrático de Direito.
Parágrafo único – Na consecução de seus objetivos a ABRACAM promoverá:
I – congressos nacionais, encontros nacionais, concentração, cursos e seminários;
II – gestões junto aos poderes da União e dos Estados;
III – intercâmbio técnico, administrativo e político com entidades nacionais e estrangeiras;
IV – estudos e pesquisas de direito, de finanças e de economia municipal e desenvolvimento de técnicas de comunicação e informática aplicadas ao Poder Legislativo local;
V – consultoria jurídica, financeira e econômica;
VI – criação de meios para garantir a seguridade social e de vida dos Vereadores;
VII – ações judiciais como entidades representativa das Câmaras Municipais Brasileiras.
Destaca-se a presença de questões voltadas à causa municipalista, outras destinadas a assegurar a autonomia do Poder Legislativo face ao Executivo e; ainda, medidas destinadas a promover o intercâmbio técnico e político entre as Casas de Leis Locais, sem contar outras bandeiras e ações de igual relevância. Tudo isso vai perfeitamente ao encontro do constante nos artigos 13 e 14 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que dispõem sobre as competências da Câmara Municipal.
Percebe-se de forma clara, portanto, que os fins sociais da ABRACAM estão relacionados à promoção de valores extremamente importantes para o pleno desenvolvimento do Poder Legislativo Municipal, conforme previsão da própria Lei Orgânica. Há, ademais, previsão expressa de uma série de ações efetivas que devem estatutariamente ser promovidas para a consecução de tais objetivos.
Assim, a meu ver, emerge de forma clara a convicção de que eventual filiação não poderia ser interpretada como contratação nos termos da lei nº 8.666/93. Ora, o contrato é um instrumento que, de forma inseparável, sempre está acompanhado do caráter sinalagmático.
Por outro lado, é inequívoco que a ABRACAM, como entidade representativa das Câmaras Municipais; e a Edilidade Paulistana, como maior parlamento local da América Latina, comungam de uma série de valores e ideais que estimulam o planejamento de ações conjuntas, do que emerge clara e distinta convicção no sentido de que eventual filiação seria orientada pela união de esforços voltados à consecução de objetivos comuns. Não se trataria, portanto, do cumprimento de obrigações recíprocas e contrapostas, como sói acontecer com os contratos.
Sendo certo que não se trata de hipótese de celebração de instrumento contratual, deve-se lembrar que inexiste vedação legal ou constitucional para que Casas Legislativas que integram a estrutura política de entes federados, no caso as Câmaras Municipais, se unam em associações, de natureza privada, para a defesa de suas prerrogativas institucionais, por meio da atuação cooperada em espectro estadual, regional ou nacional.
Não parece desarrazoado considerar, por exemplo, que o intenso intercâmbio e permanente troca de informações entre as Câmaras Municipais tende a promover o princípio da eficiência (artigo 37, caput, da Constituição da República) na medida em que os mesmos resultados podem ser atingidos e aperfeiçoados em menos tempo e com menor dispêndio de recursos em face do compartilhamento de experiências e conhecimento institucional.
No mesmo sentido, a difusão de conhecimentos sobre a independência do Poder Legislativo Local também tende a promover o princípio da separação dos poderes, gerando ganhos institucionais para todos os parlamentos do país e, em última análise, para o Estado Democrático de Direito.
Isto posto, ainda que se possa ao menos cogitar a ausência de interesse público primário, é inegável a presença do interesse público secundário na eventual filiação. Na doutrina, sustenta Luis Roberto Barroso, que:
““(…) o interesse público primário é a razão de ser do Estado e sintetiza-se nos fins que cabe a ele promover justiça, segurança e bem-estar social. Estes são os interesses de toda a sociedade. O interesse público secundário é o da pessoa jurídica de direito público que seja parte em uma determinada relação jurídica – quer se trate da União, do Estado membro, do Município ou das suas autarquias. Em ampla medida, pode ser identificado como o interesse do erário, que é o de maximizar a arrecadação e minimizar as despesas. Assinala o autor que decorre dessa distinção a conformação constitucional das esferas de atuação do Ministério Público e da Advocacia Pública. Ao primeiro cabe a defesa do interesse público primário; à segunda, a do interesse público secundário. Acrescenta ainda que, naturalmente, em nenhuma hipótese será legítimo sacrificar o interesse público primário com o objetivo de satisfazer o secundário”. (BARROSO, Luis Roberto. Prefacio à obra Interesses Públicos versus Interesses Privados: desconstruindo o principio de supremacia do interesse publico. 2ª tiragem. Editora Lúmen Júris. Rio de Janeiro, 2007. p. 13-14.)
No caso, constata-se nitidamente o interesse secundário das Câmaras Municipais, consistente em seu fortalecimento institucional.
II – Da tentativa anterior de associação da Câmara Municipal de São Paulo à ABRACAM
É oportuno lembrar que já tramitou nesta Casa o Projeto de Resolução nº 5/2012, de autoria da Mesa Diretora, com o escopo de autorizar “a filiação da Câmara Municipal de São Paulo à Associação Brasileira de Câmaras Municipais – ABRACAM (…)” além de dar “outras providências”.
Na justificativa do projeto, a Mesa Diretora deixou claro que a ABRACAM:
“surgiu da necessidade da existência de uma entidade que represente e lute pelo fortalecimento do Poder Legislativo Municipal e que seja capaz de defender seus interesses, propondo ações eficazes nesse sentido. Várias foram as conquistas da ABRACAM, mas, especialmente, destacamos a aprovação da Emenda Constitucional 25/2001 (Emenda AMIN), na qual a ABRACAM foi importantíssima na discussão e aprovação, sendo que a mesma garantiu recursos financeiros para a manutenção das Câmaras Municipais. (sem grifos no original)
E prosseguiu a Egrégia Mesa Diretora relatando algumas das ações à época já desenvolvidas pela ABRACAM com vistas à consecução de seus fins sociais que, a seu turno, certamente estão alinhados aos valores perseguidos pelo Poder Legislativo Local. Pede-se venia para transcrever:
“Atualmente a ABRACAM está trabalhando junto ao Congresso Nacional pela aprovação das seguintes PECs:
PEC 468/2010, que insere inciso IV ao art. 60 da CF, para permitir que 20% das Câmaras Municipais possam ser autor de Proposta de Emenda Constitucional, assim como as Assembleias Legislativas Estaduais;
PEC 469/2010, que insere o inciso X ao art. 103 da CF/88, para permitir que 15% das Câmaras Municipais possam propor ADIN (Ação Direta de Inconstitucionalidade) no Supremo Tribunal Federal (STF).”.
Inegável que ambas as ações transcritas, bandeiras materializadas em campanhas efetivas, possuem aptidão para fortalecer os parlamentos locais e, por extensão, a Câmara Municipal de São Paulo, como fez questão de informar a Mesa Diretora daquela legislatura que, inclusive, citou uma série de outros exemplos.
À época, a propositura recebeu parecer favorável da Comissão de Constituição, Justiça e Legislação Participativa, que não vislumbrou impedimento legal ao prosseguimento do projeto. A Comissão de Administração Pública, a seu turno, considerou que a iniciativa apreciada possuía “relevante interesse público.”.
O projeto foi, então, encaminhado à Comissão de Finanças e Orçamento, sendo que, todavia, chegou-se ao término da sessão legislativa antes da apreciação nesta última Comissão e em Plenário, o que implicou arquivamento, nos termos do artigo 275 do Regimento Interno.
Inobstante o arquivamento, parece-me relevante trazer da memória a tramitação do Projeto de Resolução nº 5/2012 para destacar que, alguns anos atrás, a Mesa Diretora e duas importantes Comissões desta Casa já reconheceram a imponderável contribuição que poderia resultar da filiação da Câmara Municipal de São Paulo à ABRACAM.
III – Realização de despesa com contribuições associativas; desnecessidade de autorização legislativa específica e instrumento de formalização
Mas embora seja certa a possibilidade de filiação da Câmara Municipal de São Paulo, deve-se indagar, ainda, sobre a possibilidade de realização de despesa pública com as contribuições associativas.
Neste ponto, os Tribunais de Contas tem se pronunciado, em casos envolvendo associações de Municípios ou de Câmaras Municipais, que a despesa destinada ao custeio de tais entidades é regular.
No TC 800380/298/11, por exemplo, o Egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ao analisar as contribuições realizadas pelo Município do Guarujá em prol da Associação Paulista dos Municípios – APM, pronunciou-se da seguinte maneira:
“De qualquer forma não vejo tal pagamento como despesa imprópria, pois, a APM é uma associação civil que existe há muito tempo, cujo objetivo, dentre outros, é congregar os Municípios do Estado de São Paulo, realizando congressos, cursos, seminários, etc., dentre outras atividades de interesse da Administração Pública, em geral (cf. fls. 368/392), ou seja, os benefícios decorrentes da correspondente filiação não recaem sobre pessoa, ou pessoas determinadas, e sim aos administrados, como um todo.
Todavia, recomendo ao Executivo que reavalie sua condição de filiado da Associação Paulista de Municípios, verificando se os resultados, caso mantenha o vínculo, são, de fato, compatíveis com os valores despendidos com a correspondente anuidade.” (sem grifos no original).
Claro está, portanto, que a efetivação de despesa a título de contribuição associativa, em tais casos, nada tem de irregular, sendo pertinente, porém, sempre verificar se os resultados esperados com a filiação estão realmente se concretizando, como destacou a própria Corte de Contas Bandeirante.
Em sentido análogo, a posição do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Perceba-se:
Processo n.: 835889
Natureza: Consulta
Procedência: Câmara Municipal de Rio Espera
Consulente: Juliano Benício Henriques Gonçalves, Presidente à época
Relator: Conselheiro Mauri Torres
Sessão: 20/03/2013
Decisão por maioria de votos. Aprovado o voto do Conselheiro Relator. Vencidos os Conselheiros Cláudio Terrão, Wanderley Ávila e Adriene Andrade.
EMENTA: CONSULTA – CÂMARA MUNICIPAL – CONSTITUIÇÃO DE ASSOCIAÇÃO DE CÂMARAS MUNICIPAIS PARA FINS DE APRIMORAMENTO DO DESEMPENHO DE SUAS COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS – POSSIBILIDADE – PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE – REPASSE DE RECURSOS PÚBLICOS DO LEGISLATIVO MUNICIPAL ÀS ASSOCIAÇÕES – POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA PREVISÃO EM LEI ESPECÍFICA, NA LDO E NA LOA.
1 – Reconhece-se a juridicidade das associações de Câmaras Municipais e/ou de Vereadores, criadas com o fim de viabilizar e fomentar o aprimoramento do desempenho de suas competências constitucionais, tendo em vista que essa figura jurídica constitui um dos instrumentos de concretização do princípio fundamental da República Federativa da independência harmônica entre os Poderes, pilar essencial do Estado Democrático de Direito, consagrado no art. 2º da Constituição da República de 1988;
2 – As Câmaras Municipais podem repassar recursos públicos às Associações de Câmaras Municipais e/ou de Vereadores, desde que haja previsão em lei específica e que conste da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, conforme previsto no art. 4º da Lei Federal n. 4.320/1964 e na alínea “f” do inciso I do art. 4º e no art. 26, ambos da Lei Complementar n. 101/2000.
Nota-se, neste caso, que a Corte de Contas de Minas Gerais também considera regular a despesa com contribuição associativa destinada à entidade de representação. Porém, aponta a necessidade de lei formal específica que autorize a despesa. No mesmo sentido é o entendimento de alguns outros Tribunais de Contas. Note-se:
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Processo nº COM 00/06091881
Parecer COG- 645/00
Data 03-04-2001
São legítimas as contribuições mensais dos Municípios para manutenção de associações de municípios, desde que tais despesas sejam instituídas por lei e estejam previstas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela respectiva Lei do Orçamento, conforme as normas previstas pela Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Complementar nº 101/00.
No caso da Edilidade Paulistana, tratar-se-ia de Resolução votada em Plenário nos termos do artigo 39, Lei Orgânica do Município c/c artigos 211, VII e 237 do Regimento Interno. Exatamente como vinha sendo realizado com a Resolução nº 5/2012; que, como visto, acabou sendo arquivada em função do término da sessão legislativa.
Nada obstante a meritória cautela no trato com a despesa pública, parece-me que a posição do TCE-MG e do TCE-SC não encontra amparo no ordenamento jurídico nacional. Deste, não é possível depreender a necessidade de autorização legislativa específica para a contribuição às entidades associativas criadas por entes federativos locais ou Casas Legislativas. No primeiro caso, parece-me que a questão está adstrita ao poder geral de direção conferido ao Prefeito e; na segunda hipótese, às Mesas Diretoras.
Logo, no caso da Câmara Municipal de São Paulo, embora o Projeto de Resolução nº 5/2012, tenha sido proposto com o escopo de suprir eventual necessidade de autorização legislativa específica, não me parece que se está a tratar de providência imprescindível.
O saudoso mestre Hely Lopes Meirelles, ao lecionar a respeito das Resoluções votadas pelo Plenário das Casas Legislativas, destacou com precisão as hipóteses cabíveis. Pede-se vênia para transcrever o trecho pertinente:
“Resolução é a deliberação do Plenário sobre matéria de sua exclusiva competência e de interesse interno da Câmara, promulgada por seu presidente. Não é lei, nem simples ato administrativo: é deliberação político-administrativa. Obedece ao processo legislativo da elaboração das leis, mas não se sujeita à sanção e veto do Executivo. Presta-se à aprovação do Regimento Interno da Câmara; criação, transformação e extinção dos seus cargos e funções e fixação da respectiva remuneração; concessão de licença a vereador; organização dos serviços da Mesa; e regência de outras atividades internas da Câmara. Não se confunda, entretanto, resolução do Plenário, que é ato legislativo de caráter político-administrativo, sujeito ao processo legislativo para sua elaboração, com resolução da Mesa, que é mero ato administrativo de execução das funções deste órgão, e, como tal, restrito aos seus serviços e respectivo pessoal.”(sem grifos no original) (Direito Municipal Brasileiro, Hely Lopes Meireles, Malheiros, 17ª edição, 2013, pgs. 686/687).
Importante mencionar tais ensinamentos porque, in casu, a filiação da Câmara Municipal de São Paulo à ABRACAM não se assemelha a uma deliberação político-administrativa, possuindo maior familiaridade com um ato administrativo.
De se ressaltar, também, que o artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal impõe a aprovação de lei específica para a destinação de recursos voltados a suprir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas, sendo que o presente caso não se subsume a nenhuma das hipóteses.
Nada obstante a desnecessidade de aprovação de lei autorizativa específica para o ato de filiação ou mesmo para o pagamento das contribuições, deve-se destacar que as quantias a serem despendidas devem estar de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e previstas na Lei Orçamentária Anual ou em seus créditos adicionais.
A respeito dessa última observação, informo haver tomado a cautela de entrar em contato com o setor desta Casa responsável pelas medidas necessárias à liquidação e realização da despesa, a saber, SGA-2. Na ocasião, fui informado de o pagamento da contribuição associativa estaria de acordo com o previsto tanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias quanto na Lei Orçamentária Anual.
Superadas essas questões, deve-se tecer outra consideração necessária para que instrumentalize a filiação e os pagamentos das contribuições associativas. É que o caso concreto impõe mencionar, por força da analogia, o artigo 15 do Regimento Interno, que atribui à Mesa Diretora a competência para assinar contratos firmados com terceiros. Transcreve-se:
Art. 15 – Os contratos de qualquer natureza, que a Câmara Municipal firmar com terceiros, serão assinados pela maioria dos membros efetivos da Mesa, sob pena de nulidade.
Conforme exposto ab initio, a filiação pleiteada não possuiria as características de um contrato. Todavia, é inequívoco que o dispositivo supra se aplica a todo e qualquer instrumento bilateral, possua ele natureza sinalagmática, como ocorre com os contratos; ou não, como se dá com os convênios.
E o entendimento da doutrina é no sentido de que em tais casos o instrumento adequado deve ser o convênio, note-se:
“No contrato os interesses são opostos e diversos; no convênio, são paralelos e comuns. Neste tipo de negócio jurídico, o elemento fundamental é a cooperação, e não o lucro procurado por celebrar contratos. De fato, num contrato de obra, o interesse da Administração é a realização da obra, e o do particular, o recebimento do preço. Num convênio de assistência a menores, porém, esse objetivo tanto é do interesse da Administração como também do particular. Por isso, pode-se dizer que as vontades não se compõem, mas se adicionam”. (FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 16ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2006, p. 187/188.)
Assim, conclui-se que o instrumento mais adequado para o ato de adesão é o convênio que, por sua vez, não exige autorização legislativa específica, sendo necessário, porém, que se adote as cautelas previstas no artigo 15 do Regimento Interno, por analogia.
Em face de todo o exposto, apresento as seguintes conclusões:
1) É possível a filiação da Câmara Municipal de São Paulo à ABRACAM, uma vez que, do meu ponto de vista, não se trata de contratação de serviço nos termos da lei nº 8.666/1993. Ademais, os objetivos sociais da entidade são compatíveis com o fortalecimento do Poder Legislativo Local e, assim, vão ao encontro dos fins previstos nos artigos 13 e 14 da Lei Orgânica Municipal e do interesse institucional desta Edilidade;
2) A adesão não exige aprovação por meio de Resolução do Plenário ou lei específica, sendo certo que o instrumento mais indicado para a sua formalização é o convênio de cooperação; ou, outro instrumento não contratual no qual estejam bem delimitados os direitos e deveres dos associados; objetivos a serem alcançados e respectivos critérios de mensuração; o valor devido a título de contribuição associativa; forma e periodicidade dos vencimentos e outras disposições necessárias à manutenção do liame jurídico;
É meu parecer que submeto à elevada apreciação de V.Sa.
São Paulo, 25 de julho de 2017.
Ricardo Teixeira da Silva
OAB/SP 248.621
Procurador Legislativo