Parecer n° 105/2011
TID nº XXXXXXXXXX
Interessado: XXXXXXXXXX
Assunto: Notificação de Recolhimento de Contribuição sindical de todos os servidores públicos municipais
Sr. Procurador Legislativo Supervisor Substituto:
Trata-se de notificação apresentada pelo XXXXXXXXXX informando a determinação, por meio de publicação de edital em jornais de grande circulação local, do dever de recolhimento de contribuição sindical por todos os servidores públicos municipais com fulcro no artigo 582 da Consolidação das Leis do Trabalho, bem como na Instrução Normativa do Ministério do Trabalho e Emprego nº 1/2008, conforme folhas 04/06.
Assim foi redigido o Edital da Contribuição Sindical – Exercício de 2011:
“Pelo presente edital, a presidente do XXXXXXXXXX (…) conforme dispõe o art. 582 da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, recepcionada pela Constituição Federal de 1988, e Instrução Normativa nº 01, publicada no DOU de 03 de outubro de 2008, que deverá ser efetuado o desconto da Contribuição sindical de todos os servidores públicos municipais, independentemente do regime jurídico de contratação, até 31 de março de 2011 (…)”.
É preciso consignar que esta Procuradoria já se manifestou acerca da questão no Parecer nº 121/2009, quando o XXXXXXXXXX notificou, pela primeira vez, a Presidência desta Casa para adoção das providências necessárias ao desconto da contribuição sindical de todos os seus servidores.
Na ocasião, opinou pela possibilidade do desconto da contribuição sindical quando se tratasse de servidores contratados sob o regime celetista, tendo por fundamento os artigos 478 e seguintes da CLT, e pela impossibilidade de referido desconto quando se tratasse de servidores estatutários, uma vez que o fundamento, neste caso, a Instrução Normativa MTE nº 01/2008, violava o princípio da legalidade tributária.
A despeito desta manifestação, a matéria merece nova análise, uma vez que, desde 2009, a jurisprudência tem enfrentado a questão, com posicionamentos divididos.
Primeiramente, passemos à análise dos dispositivos citados pelo Sindicato no Edital de Contribuição Sindical do Exercício de 2011. Assim dispõe o artigo 582 da CLT:
“Art. 582. Os empregadores são obrigados a descontar, da folha de pagamento de seus empregados relativa ao mês de março de cada ano, a contribuição sindical por estes devidas ao seu sindicato”.
O artigo 582, inserido no Capítulo “Da Contribuição Sindical”, regula, em essência, a contribuição prevista na parte final do artigo 8ª, inciso IV da Constituição Federal de 1988, que assim estabelece:
“IV – a assembleia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independentemente da contribuição prevista em lei;”
Já a Instrução Normativa MTE nº 01, de 30 de setembro de 2008, por sua vez, em seu artigo 1º estabelece:
“Art. 1º. Os órgãos da administração pública federal, estadual e municipal, direta e indireta, deverão recolher a contribuição sindical prevista no art. 578 da CLT, de todos os servidores e empregados públicos, observado o disposto nos artigos 580 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho”.
Quanto ao mérito, a primeira ponderação a ser feita versa sobre a natureza jurídica da contribuição sindical, prevista pelo artigo 8º, inciso IV da Constituição Federal, bem como pelos artigos 578 e seguintes da CLT.
Sérgio Pinto Martins assevera:
“A natureza jurídica da contribuição sindical é tributária, pois se encaixa na orientação do art. 149 da Constituição, como uma contribuição de interesse das categorias econômicas e profissional.
A contribuição sindical também se insere na definição de tributo contida no art. 3º do CTN. É uma prestação pecuniária, exigida em moeda. É compulsória, pois independe da vontade da pessoa em contribuir. O art. 545 da CLT mostra que o desconto da contribuição sindical pelo empregador independe da vontade do empregado. Não se constitui em sanção de ato ilícito. É instituída em lei (arts. 578 a 610 da CLT) e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, que é o lançamento, feito pelo fiscal do trabalho (art. 606 e seu §1º da CLT) Logo, sua natureza é tributária.” (Martins, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho, 24ª Ed., São Paulo, Atlas: 2008, p. 723-724)
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais no mesmo sentido decidiu:
“Embora se assegure aos servidores públicos a livre associação sindical (CF – art. 37, VI) e a despeito de existir a seu serviço Sindicato organizado, não é devida a exigência compulsória da contribuição discutida nos autos, sem lei específica, tendo em vista sua natureza tributária, o regime jurídico aplicado aos servidores do Município de Presidente Bernardes e o disposto nos arts. 146, III, e 150, I da Constituição Federal”. (Processo TJ/MG nº 1.0508.06.000639-4/001, Des. Relator Almeida Melo, 04/05/07).
Desta forma, à luz da natureza tributária da contribuição sindical, sujeita estaria aos princípios do Direito Tributário, dentre os quais se destaca o da legalidade tributária. Segundo o tributarista João Marcelo Rocha:
“Este princípio tributário é corolário do princípio constitucional geral de que ninguém é obrigado a fazer ou a deixar de fazer algo senão em virtude de lei (CF, art. 5º, II). Se o tributo é obrigatório, logo, deverá ser estipulado por lei.
Estabelece o princípio que a instituição e a majoração do tributo só podem ser estabelecidas mediante lei (CF, art. 150, I)” (Rocha, João Marcelo. Direito Tributário. 6ª Ed., Rio de Janeiro, Ed. Ferreira: 2008, p. 79)
Mais à frente, ainda, aduz que mais do que um princípio, a Legalidade Tributária consolida-se como cláusula pétrea, não podendo ser suprimida da ordem constitucional:
“A nosso ver, o princípio da legalidade tributária significa um direito individual fundamental, que não poderia ser suprimido ou reduzido (criando-se, por exemplo, novas exceções) nem mesmo por emenda constitucional (CF, art. 60, §4º, IV). Vale dizer, este princípio, tal como foi desenhado pelo texto constitucional originário, significa uma cláusula pétrea, não podendo, a nosso juízo, emenda constitucional reduzi-lo”. (Idem, p. 81).
Por esta razão, considerando a natureza tributária da contribuição sindical, existiria o dever de que sua criação e majoração só pudessem ocorrer por meio de lei em sentido estrito, cuja edição deve sujeitar-se ao processo legislativo previsto nos artigos 59 e seguintes da Constituição Federal, aplicados, por simetria, ao âmbito dos Municípios.
Isso significa que a Instrução Normativa MET nº 01/2008, sob esse espectro, uma vez que estendeu aos servidores públicos a obrigatoriedade de pagamento da contribuição sindical, criou para estes um instrumento tributário novo, incidindo, por esta razão, em vício formal.
Acerca das atribuições dos Ministros de Estado para editar atos normativos, pronunciou-se o Supremo Tribunal Federal:
“(…) A competência dos Ministros de Estado de expedir instruções para a execução de leis, decretos e regulamentos há de ser tomada de forma estrita, direcionada ao funcionamento em si do Ministério. (…) De qualquer forma, descabe reconhecer ao Ministério de Estado alçada para definir a espécie de instrumento própria à previsão de contribuição bem como consignar a finalidade desta última”. (ADIN nº 3.206-2 – Distrito Federal, Min. Relator Marco Aurélio).
Portanto, ao criar a obrigatoriedade do desconto da contribuição sindical dos servidores públicos, incluindo os estatutários, a Instrução Normativa MTE nº 01/2008 teria extrapolado os limites materiais sobre os quais poderia versar, já que os instrumentos normativos que podem ser editados pelo Ministro do Trabalho e Emprego, como ressaltado pelo Ministro Marco Aurélio no trecho acima transcrito, devem-se restringir a aspectos estruturais e funcionais do próprio Ministério.
Assim, consignado ficaria um vício formal, que poderia sujeitar a Instrução em apreço, inclusive, a eventual controle de constitucionalidade, uma vez que teria, com base neste fundamento, violado o princípio constitucional da legalidade tributária, exorbitando em seu conteúdo material.
A Procuradoria Geral do Estado de São Paulo também analisou a Instrução Normativa MTE nº 01/2008, sobre ela concluindo:
“10. Com efeito. Instrução Normativa do Ministério do Trabalho e Emprego não pode instituir contribuição sindical.
11. Tendo a contribuição sindical caráter tributário, só por lei pode ser instituída (artigo 150, inciso I, da CF). A natureza tributária da contribuição está assentada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (cf. RE 180.745) e foi sobejamente analisada nos Pareceres PA n. 445/1989 e 382/1991. Criada pelo artigo 578 da CLT, tem referida contribuição como sujeito passivo apenas os servidores de regime celetista, na medida em que as normas da CLT não têm aplicação aos servidores estatutários ou aos funcionários públicos, na dicção adotada pelo artigo 7º, alínea “c”, da CLT”. (Parecer PGE/SP nº 222/2008, ref. Processo SF 23752-125655/2002).
Este também foi o posicionamento do Superior Tribunal Militar, na análise da Questão Administrativa nº 2009.01.000318-2:
“CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. REQUERIMENTO DA CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL – CSPB. INCIDÊNCIA DOS DESCONTOS NA FOLHA DE PAGAMENTO DOS SERVIDORES DO SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. IMPOSIÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
Considerando não possuir a Instrução Normativa MTE nº 01/2008 força para instituir tributos e, bem assim, não ser aplicável a Consolidação das Leis do Trabalho aos servidores deste tribunal, além de não haver na Lei nº 8.112/90 dispositivo que determine o desconto da contribuição sindical, forçoso concluir pelo indeferimento do pleito por falta de amparo jurídico.
Decisão unânime.”
(STM, Questão Administrativa nº 2009.01.000318-2/Distrito Federal, Relator Ministro Ten. Brig Ar William de Oliveira Barros).
No mesmo sentido, decidiram os Tribunais do Trabalho das 19ª e 20ª:
“CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. SERVIDORES PÚBLICOS. INSTRUÇÃO NORMATIVA N. 01/2008 DO MTE. INCONSTITUCIONALIDADE ‘INCIDENTER TANTUM’.
De se declarar, no caso, a inconstitucionalidade da Instrução Normativa MTE n. 1/2008, que estendeu aos órgãos da administração pública federal, estadual e municipal, direta e indireta, a obrigatoriedade de recolhimento da contribuição sindical prevista no art. 578 da CLT, ante o ferimento do princípio da legalidade”.
(TRT-19 – Recurso Ordinário: RECORD AL 01233.2008.061.19.00-1, 15/07/2009)
“CONTRIBUIÇÃO SINDICAL – SERVIDOR PÚBLICO – ILEGALIDADE DA EXTENSÃO DA COBRANÇA. Consoante o Supremo Tribunal Federal, ‘a regência das contribuições sindicais há de se fazer mediante lei no sentido formal e material, conflitando com a Carta da República, considerada a forma, portaria do Ministério de Estado do Trabalho e Emprego, disciplinando o tema’. (STF, ADI 3206/DV, Min. Marco Aurélio, DJ 26/08/2005, p. 0005). Assim, se é fato que uma instrução normativa destinada à regulamentação das contribuições assistencial e confederativa não se reveste de eficácia porque estaria invadindo os domínios reservados à lei, dir-se-á, com muito mais ênfase, que ato administrativo de igual natureza não tem aptidão para estender a trabalhadores não mencionados em lei a cobrança da contribuição social”.
(TRT-20 – Processo nº 00086-2009-000-20-00-8, Relator Desembargador Augusto César leite de Carvalho)
Com fulcro nas jurisprudências acima transcritas é possível afirmar que, enquanto tributo, a contribuição sindical só poderia ser estendida a outros sujeitos passivos, no caso os servidores estatutários, por meio de lei em respeito ao princípio da legalidade tributária.
A segunda parte da jurisprudência, especialmente as 1ª e 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, por outro lado, considerando a extensão da CLT mesmo aos servidores estatutários, uma vez que as disposições acerca do Direito Coletivo do Trabalho aplicar-se-iam a todos os trabalhadores, sem restrições, considera legítima a cobrança desta exação daqueles servidores:
“PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL COMPULSÓRIA. ART. 8º, IV DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SERVIDORES PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL. OBRIGATORIEDADE QUANTO AO RECOLHIMENTO DA EXAÇÃO. RECOLHIMENTO DE VALORES DO ANO DE 2006. ‘MANDAMUS’. VIA INADEQUADA . APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 269/STF. MULTA E JUROS DE MORA. FORMA DE CÁLCULO. REVOGAÇÃO TÁCITA DO ARTIGO 600 DA CLT.
(…)
3. O fato de os servidores públicos serem regidos por regime estatutário não tem o condão de elidir a obrigação quanto ao recolhimento da exação in foco, porquanto, ainda que assegurado aos mesmos o direito à livre associação sindical (art. 37, VI da CF), seu tratamento não pode discrepar daquele conferido ao trabalhador que atua na iniciativa privada em razão do princípio constitucional da liberdade de associação.”
(RMS 24917/MS, Min. Rel. Luiz Fux, DJe 26/03/2009).
“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. DIREITO SINDICAL. VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 30, i E 39 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA AOS ARTIGOS 68 E 69 DA LEI 132/2002, DO MUNICÍPIO DE TIO HUGO/RS. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE VIGÊNCIA DOS ARTIGOS 108, §1º, E 109 DO CTN, 580, i, 592, 600, 605 DA CLT, 1º DA LEI 1.533/51. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211 DO STJ. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. SERVIDORES PÚBLICOS. RECOLHIMENTO. OBRIGATORIEDADE.
(…)
3. A contribuição sindical deve ser recolhida por todos os trabalhadores de determinada categoria, inclusive servidores públicos, incluindo-se os estatutários. Precedentes.”
(Resp 1024270/RS, Min. Rel. Eliana Calmon, DJe 21/09/2009).
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 7/STJ. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. RECOLHIMENTO. SERVIDORES PÚBLICOS. POSSIBILIDADE.
(…)
2. O Superior Tribunal de Justiça, em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, pacificou o entendimento de que a contribuição sindical, prevista nos arts. 578 e seguintes da CLT, é devida por todos os trabalhadores de determinada categoria, inclusive pelos servidores públicos”.
(AgRg no Resp 1066504/RS, Min. Rel. Herman Benjamin, DJe 19/12/2008).
A despeito desta divergência jurisprudencial acerca do tema, deve-se ressaltar que o desconto da contribuição sindical tanto dos empregados públicos quanto dos servidores estatutários fica condicionado à prova do cumprimento da unicidade sindical, princípio que se erigiu como corolário do movimento sindicalista pós-Constituição de 1988.
Nesse sentido, a contribuição sindical, caso devida, deve ser descontada em favor do XXXXXXXXXX. Com efeito, a Portaria nº 186, editada pelo Ministério do Trabalho e Emprego em 10 de abril de 2008, com a finalidade de regulamentar os procedimentos administrativos dos pedidos de registro sindical, consignou em seu texto o princípio da especialidade, segundo o qual o princípio da unicidade só não será respeitado se houver coincidência total de base territorial e categoria econômica ou profissional. Isso significa que um Sindicato cuja categoria encontre-se englobada por outro, de maior abrangência, no caso o XXXXXXXXXX, terá preferência sobre este último com fundamento na especialidade.
O artigo 5º da aludida Portaria dispôs:
“Art. 5º. O pedido será arquivado pelo Secretário de Relações do Trabalho, com base em análise fundamentada da CGRS nos seguintes casos:
III – coincidência total de categoria e base territorial do sindicato postulante com sindicato registrado no CNES;”
Logo, diante do exposto, a despeito da divergência jurisprudencial no que tange ao dever ou não de servidores estatutários recolherem a contribuição sindical e, com fundamento no princípio da especialidade, opino pelo indeferimento do requerido no presente expediente.
Em seguida, encaminhem-se os autos à Presidência.
É o meu parecer, que submeto à elevada apreciação de V.Sa.
São Paulo, 12 de abril de 2011.
Camila Maria Escatena
Procuradora Legislativa
OAB nº 250.806