AT.2 – Parecer nº 113/03.
Ref.: Carta de 07/05/2003, do Presidente da Comissão Executiva Municipal do Partido Socialista Brasileiro – PSB.
Interessado: Presidente da Comissão Executiva Municipal do PSB.
Assunto: Liderança de bancada partidária. Indicação do Líder de bancada.
Senhor Assessor Chefe,
1. Honra-nos o exmo. Sr. Presidente desta Casa Legislativa, encaminhando para análise desta Assessoria Jurídica o expediente em epígrafe, referente, em apertada síntese, a comunicação dirigida a S. Exa. pelo Sr. Presidente da Comissão Executiva Municipal do Partido Socialista Brasileiro (PSB), que arremata por indicar novo Líder para a respectiva Bancada, alegando (sem contudo instruir com qualquer elemento de prova quanto à situação fática alegada) dois fundamentos principais: que o Vereador ***** (parlamentar anteriormente indicado, pela bancada, como Líder da mesma – tratando-se de Bancada composta por dois parlamentares) teve sua filiação partidária cancelada pelo Diretório Municipal, e por isso não mais faria parte da lista de filiados ao PSB; que à Comissão Executiva Municipal do Partido caberia, in casu, o direito de escolha e indicação do Líder da bancada, segundo os dispositivos que transcreve do Estatuto partidário (art. 57, caput e §§ 1º e 2º).
1.1 Além da referida comunicação exordial, integram o expediente os seguintes outros elementos:
a) extrato, em uma folha impressa com data de 07/07/02, de pesquisa no site “tre-sp.gov.br”, verbete “filiação partidária”;
b) informação prestada pelo Sr. Assessor Técnico Legislativo Chefe, da Assessoria Técnica da Mesa – ATM, a pedido desta AT.2, onde consta, entre outros esclarecimentos, que “na 11ª Sessão de Convocação Extraordinária, realizada em 23/01/03, o Vereador ***** comunicou que a Liderança passaria ao Vereador *****”, e que, “Para efeito desta Assessoria, mantém-se como Líder do PSB o Vereador *****, que vem representando o partido nas reuniões de líderes (…)”;
c) cópia não autenticada de Certidão de Filiação Partidária expedida pelo Chefe do Cartório da 350ª Zona Eleitoral do Estado de São Paulo, com data de 16/05/2003;
d) carta do nobre Vereador ***** ao exmo. Sr. Presidente desta Casa, com data de 12/05/2003;
e) cópia não autenticada de petição com data de 09/05/2003, em duas folhas, dirigida pela Sra. Delegada Regional do PSB/SP ao MM. Juízo da 350ª Zona Eleitoral.
É um breve relato.
2. A questão posta está a reclamar um exame do conteúdo e dos fundamentos da inaugural, com vistas a perquirir, ante as circunstâncias fáticas trazidas a lume, se tem base legal a indicação, assim feita por seu ilustre subscritor, de novo Líder para a Bancada do PSB nesta Câmara de Vereadores.
3. De um lado, em tese mostra-se certa a premissa de que, na eventualidade de o Líder da Bancada vir a perder a sua condição de filiação partidária, em virtude de decisão tomada por instância competente, da qual não mais caiba recurso, perderá ele também, então, a situação de Liderança da respectiva bancada, vez que uma e outra (bancada e liderança) são formas de expressão da representação partidária no parlamento, conforme decorre, entre outros dispositivos, dos artigos 119 e seguintes do Regimento Interno deste Legislativo, bem como do artigo 12 da Lei nº 9.096, de 19/09/1995.
Todavia, de outro lado, uma tal conseqüência haverá de estar lastreada em prova inequívoca da perda dessa filiação.
3.1 Os elementos constantes do presente expediente não são de molde a demonstrar a alegada perda da filiação partidária.
Com efeito, não bastasse o fato, já assinalado, de o subscritor da peça exordial não a ter instruído com qualquer elemento de prova quanto à situação fática alegada, é também de ser levado na devida conta o quanto atestado na Certidão de Filiação Partidária expedida pelo Sr. Chefe do Cartório da 350ª Zona Eleitoral do Estado de São Paulo em 16 de maio corrente, dando conta que o Sr. *****, inscrito naquela Zona Eleitoral, verbis:
“Filiou-se ao Partido Socialista Brasileiro – PSB, em 26/09/1999 (…) Informo, outrossim, que decisão do Diretório Municipal do PSB, (…) deliberou pelo cancelamento da referida filiação. Interposto recurso pelo prejudicado em 20/12/2001, este foi recebido com efeito suspensivo, em relação à decisão do Diretório Municipal, em 24/01/2002. Finalmente, certifico que o mencionado recurso foi julgado procedente pela Comissão Executiva Estadual em 28/04/2003, tornando sem efeito a sessão que condenou à desfiliação o Sr. *****” (estes grifos são da transcrição).
3.2 Deste modo, à míngua de prova da desfiliação, descabe a indicação formulada, com base neste fundamento.
4. Prosseguindo, cumpre examinar o outro fundamento da exordial, qual seja, que à Comissão Executiva Municipal do Partido caberia, in casu, o direito de escolha e indicação do Líder da bancada, segundo os dispositivos que transcreve do Estatuto partidário (art. 57, caput e §§ 1º e 2º).
4.1 Dos dispositivos do Estatudo partidário invocados, vale reproduzir o caput e o § 2º, que guardam relação com os demais elementos evidenciados no presente expediente. Assim constam:
“Art. 57 – As bancadas do PSB escolherão livremente seu líder, que participa como membro efetivo da Comissão Executiva dos Diretórios Municipal, Estadual ou Nacional, conforme o âmbito de sua atuação.”
“§ 2º – Em caso de bancada com apenas 2 (dois) parlamentares e quando não houver acordo, o líder será indicado pela respectiva Comissão Executiva.”
4.2 Da leitura dos dispositivos estatutários transcritos resultam algumas observações.
4.2.1 Primeiramente verifica-se que, conforme o referido Estatuto partidário, o Líder da respectiva Bancada, em regra geral, é escolhido livremente pelos integrantes da mesma (art. 57, caput).
4.2.2 Já o § 2º trata de situação específica: quando se tratar de bancada com apenas dois parlamentares e quando não houver acordo, o líder será indicado pela respectiva Comissão Executiva.
A situação específica, como deflui do dispositivo transcrito, caracteriza-se pela ocorrência simultânea de dois elementos: composição da bancada por apenas dois parlamentares; e ausência de acordo, entre ambos os componentes da bancada, acerca de qual deles será indicado Líder. Concorrendo ambos esses elementos, o Estatuto do PSB prevê que, então, o Líder será indicado pela respectiva Comissão Executiva.
4.3 Faz-se mister abstrair, neste passo, maiores considerações acerca do tema referente à aplicabilidade das referidas disposições do Estatuto partidário à situação em tela – assunto que, mais adiante, será objeto de exame específico. Por ora, cumpre apenas fazer referência indicativa, entre outras, às disposições contidas no artigo 17, IV da Constituição da República, no artigo 12 da Lei nº 9.096, de 19/09/1995, bem como no artigo 119, §§ 2º e 3º do Regimento Interno desta Câmara Municipal.
4.4 É que, do exame do que consta do expediente, conforme antes descrito no item 1, resulta indemonstrada a ocorrência, in casu, de um dos elementos que integram a hipótese — ora considerada “ad argumentandum tantum” — de aplicabilidade do dispositivo estatutário em apreço, como expresso em seus próprios termos: não se encontra demonstrada a ausência de acordo, entre os dois integrantes da Bancada, sobre qual deles deve ser indicado Líder.
É o que se extrai dos elementos de informação constantes do presente expediente, conforme antes relacionados, inclusive dos dois parágrafos finais da informação colhida em ATM (cf. tópico 1.1, “b”, supra).
4.5 Como visto, também por este aspecto não se vislumbra amparo à indicação veiculada na exordial.
5. Sem embargo, a questão posta indica ainda um último ponto a reclamar exame, ainda que breve. Trata-se do ponto já delineado no tópico 4.3, referente à aplicabilidade, ou não, das invocadas disposições do Estatuto partidário à situação em tela.
5.1 Preliminarmente, cumpre observar que, mesmo uma eventual conclusão no sentido da aplicabilidade em tese, não estaria a implicar decisão favorável ao subscritor da peça inicial, pelos fundamentos anteriormente expostos.
5.2 Cumpre considerar os preceitos a seguir transcritos.
Constituição Federal (CF):
“Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: (…)
IV – funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
§ 1º – É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidárias” (original sem os destaques).
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, (…) atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos (…)”.
“Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: (…)
III – elaborar seu regimento interno;
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, (…)” (original sem o destaque).
“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (…)
XII – elaborar seu regimento interno;
XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, (…)” original sem o destaque).
Lei nº 9.096, de 19/09/1995:
“Art. 12. O partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas Casas e as normas desta Lei” (original sem os destaques).
Constituição do Estado de São Paulo (CE/SP):
“Art. 20 – Compete, exclusivamente, à Assembléia Legislativa: (…)
II – elaborar seu Regimento Interno;
III – dispor sobre a organização de sua Secretaria, funcionamento, (…)” (original sem o destaque).
“Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM/SP):
“Art. 14 – Compete privativamente à Câmara Municipal: (…)
II – elaborar o seu Regimento Interno;
III – dispor sobre sua organização, funcionamento, (…)” (original sem o destaque).
Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo (RI-CMSP):
“Art. 119 – Os Vereadores são agrupados por representações partidárias (…).”
§ 2º – A escolha do Líder será comunicada à Mesa, no início de cada legislatura, ou após a criação do Bloco Parlamentar, em documento subscrito pela maioria absoluta dos integrantes da representação.
§ 3º – Os Líderes permanecerão no exercício de suas funções até que nova indicação venha a ser feita pela respectiva representação, (…)” (original sem os destaques).
5.3 Partindo de uma consideração sistemática das disposições de regência, conforme a transcrição levada a efeito (sem pretensão de esgotar a matéria), torna-se possível assentar algumas obsevações, aptas a fornecer elementos para o deslinde da questão em tela.
5.3.1 De um lado, o ordenamento jurídico reconhece aos partidos políticos alguns atributos tidos como essenciais a um equilibrado desempenho de seu elevado papel social. Por um desses atributos, o partido político é considerado como instituição não-estatal (Lei nº 9.096/95, art. 1º); outra característica é a sua autonomia de funcionamento (CF, art. 17, § 1º). De outro lado, no que concerne especificamente ao funcionamento parlamentar do partido político, temos que: a) esse funcionamento deve se desenvolver “de acordo com a lei” (CF, art. 17, IV); b) o partido político, nas Casas Legislativas, funciona por intermédio de uma bancada (Lei nº 9.096/95, art. 12); e c) esta bancada deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto partidário, as disposições regimentais dos respectivos Parlamentos e as normas da Lei nº 9.096/95 (idem).
5.3.2 Evidencia-se então, neste passo, um início de resposta à questão em comento: efetivamente, o artigo 12 da Lei nº 9.096/95 prevê que a bancada deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, com as disposições regimentais das respectivas Casas Legislativas, e com as normas pertinentes dela própria, Lei n° 9.096/95.
Impõe-se, portanto, uma primeira conclusão: por força da lei, mostra-se aplicável, em tese, a apontada norma do estatuto partidário, bem como as disposições pertinentes do Regimento Interno da Casa Parlamentar, no tocante à constituição da liderança da bancada do PSB.
5.3.3 Porém, como se dará a compatibilização dessas regras, dispostas em conjuntos normativos distintos, de modo a viabilizar a aplicação dos preceitos de um desses conjuntos sem comprometer o atendimento dos imperativos contemplados no outro?
É a questão que se pretende abordar na seqüência, para tanto passando a examinar também, a seu turno, o atributo da autonomia de organização e funcionamento das Casas Legislativas, vis a vis a já referida autonomia dos partidos políticos.
5.3.4 À luz da concepção do princípio da separação das funções estatais como um mecanismo tendente a viabilizar uma necessária limitação do poder político, a evolução histórica engendrou uma configuração institucional em que as Casas Legislativas integram a estrutura central dos estados de direito contemporâneos, sendo constitucionalmente dotadas de autonomia de organização e funcionamento – autonomia prevista em dispositivos como: CF, arts. 51, “caput”, III e IV, 52, “caput”, XII e XIII; CE/SP, art. 20, “caput”, II, III; LOM/SP, art. 14, “caput”, II e III).
5.3.5 De sorte que, em relação aos subsistemas institucionais aqui considerados, o parlamentar e o partidário – dotados ambos de autonomia de organização e funcionamento (autonomia essa, inclusive, de um em relação ao outro) – o ordenamento jurídico dispôs um arcabouço normativo destinado a incrementar uma harmônica viabilização do desempenho, por cada qual, dos respectivos papéis sociais, de reconhecida relevância para a consecução das finalidades que consubstanciam a própria razão de ser do Estado: buscar atender quanto possível o interesse geral na realização do bem comum.
5.3.6 Neste diapasão, o agente político que tem presença e atuação diretas nas Casas Legislativas são os parlamentares, não os partidos políticos (ou seus órgãos diretivos). A atuação, ou seja, o funcionamento parlamentar dos partidos faz-se indiretamente, através dos parlamentares e das correspondentes bancadas ou blocos. Neste sentido é que a Lei nº 9.096/95, no art. 12, dispõe que o partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, e que a bancada deve constituir suas lideranças, de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais do Parlamento e as normas desta própria Lei. E é também nessa mesma trilha que o RI-CMSP (a exemplo dos Regimentos Internos dos Parlamentos de outras esferas da federação brasileira, como o RI da Câmara dos Deputados, o RI da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, o RI do Senado Federal) dispõe, no artigo 119, que a escolha do Líder será comunicada à Mesa em documento subscrito por maioria absoluta dos integrantes da bancada (§2º), e que os Líderes permanecerão no exercício de suas funções até que nova indicação venha a ser feita pela respectiva representação (§3º), ou seja, também pela maioria absoluta da bancada.
5.3.7 O que significa dizer que, mesmo quando se venha a cogitar, no caso ora posto a exame, da eventualidade de configuração da hipótese prevista no § 2º do artigo 57 do Estatuto do PSB, o procedimento a ser observado, que decorre da interpretação sistemática do ordenamento jurídico, conforme exposto, é que: “o líder será indicado pela respectiva Comissão Executiva” (conforme a parte final do citado § 2º do art. 57), porém, será indicado pela Comissão Executiva à sua bancada partidária, e esta (na hipótese presentemente figurada, convenha-se, através do Líder escolhido pela Comissão Executiva do partido) fará a correspondente indicação à Mesa do Legislativo.
5.3.8 O procedimento assim delineado parece ter sua razão de ser. É que à Mesa do Legislativo não é dado imiscuir-se no componente intrapartidário da relação entre o parlamentar, a bancada e o respectivo partido. De maneira que, por hipótese, se a Comissão Executiva fizer a indicação do Líder à Bancada, e este deixar de assumir a indicação, não a aperfeiçoando através da competente comunicação à Mesa, a questão jurídica não estaria afeta às atribuições da Mesa da Casa Legislativa, mas ao Partido e ao parlamentar a ele filiado. O ordenamento jurídico, então, nos quadrantes do devido processo legal, possibilitaria algum grau de disciplina ao Partido, de acordo com as normas estatutárias.
5.3.9 Dessa perspectiva, o tema se situa ainda dentro do contexto institucional mais geral que a doutrina sintetiza sob a designação de sistema de freios e contrapesos (“checks and balances”).
5.3.10 À luz das considerações expendidas, cumpre arrematar com manifestação de entendimento no sentido de que, na eventualidade de se virem a comprovar, in casu, os pressupostos fáticos correspondentes, seria de admitir-se a aplicabilidade do disposto no § 2º do artigo 57 do Estatuto do Partido Socialista Brasileiro – PSB, porém, tal aplicação seria de dar-se na forma descrita no número 5.3.7, supra.
5.3.11 Deste modo, também por este fundamento, não cabe prosperar a indicação na forma como veiculada na exordial.
6. Por todo o exposto, considerando as conclusões antes alcançadas nos itens 3, 4 e 5, em face dos elementos constantes no expediente de referência, a manifestação é no sentido de que o mesmo está a carecer de fundamento válido, apto a fazer prosperar a indicação veiculada na peça inaugural, que por isso não se encontra em condições de produzir os efeitos, postulados por seu subscritor, junto à Egrégia Mesa e demais integrantes desta Casa Legislativa.
É o parecer, s.m.j., que submeto à ilustrada apreciação de V. Sa.
São Paulo, 10 de junho de 2003.
Sebastião Rocha
Assessor Técnico Supervisor – Juri (Substº.)
OAB/SP nº 138.572
INDEXAÇÃO:
Líder de bancada
Desfiliação partidária
PSB
Partido Socialista Brasileiro
AUSÊNCIA
BANCADA
CANCELAMENTO
COMPROVAÇÃO
DESFILIAÇÃO
DESLIGAMENTO
DOCUMENTAÇÃO
ESCOLHA
FILIAÇÃO
INDICAÇÃO
INSTRUÇÃO
LÍDER
LIDERANÇA
NOMEAÇÃO
ÔNUS
PARLAMENTAR
PARTIDO POLÍTICO
PERDA
POLÍTICA
PROVA
REPRESENTAÇÃO
VEREADOR