PARECER 113/2015
TID 13379866
REF. MEMORANDO N.º XXXXXXXXX-099/01/15
INTERESSADA XXXXXXXXXXXX
ASSUNTO MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE LIMITAÇÃO DE ACESSO A SETORES DO PALÁCIO ANCHIETA. POSSIBILIDADE POR MEIO DE ATO DA MESA OU ATOS CONCRETOS. DECORRÊNCIA DO PODER DE POLÍCIA. RESSALVADO DESTA LIMITAÇÃO O ACESSO AOS GABINETES DE VEREADORES, PLENÁRIO, GALERIAS E SALAS EM QUE OCORREM REUNIÕES DE COMISSÕES OU AUDIÊNCIAS PÚBLICAS.
1- A democracia não prescinde de participação popular, de forma direta ou indireta, ou ainda do contato direto com os representantes eleitos e membros desta Edilidade.
2- Assim, não poderia haver restrição aos locais em que ocorrem sessões plenárias, audiências públicas, reuniões de comissões ou aos gabinetes de vereadores, a não seja que a manifestação popular obstrua o andamento das atividades legiferantes da Casa. Precedentes do STF.
3- Contudo, é possível haver limitação administrativa de acesso a setores do prédio destinados aos órgãos exclusivamente administrativos não abertos ao público, em decorrência do poder de polícia, abstratamente previsto na Lei Orgânica do Município e no Regimento Interno da Câmara, por meio de Ato da Mesa ou atos concretos.
Sr. Procurador Legislativo Supervisor,
1. Cuida o expediente de consulta formulada pelo Sr. Subchefe Interino da XXXXXXXXX, inicialmente endereçada à Ouvidoria da Edilidade, a respeito da possibilidade de adoção de medidas administrativas contra o Sr. xxxxxxxxxxxxxx, uma vez que é causa de aborrecimentos e transtornos frequentes aos servidores e que há termos circunstanciados lavrados em razão de condutas ilícitas ocorridas nesta Casa Legislativa.
2. Estão acostados ao expediente boletins de ocorrência/termos circunstanciados ora lavrados no 1º DP – Sé, ora por autoridade policial militar. Nestes atos declaratórios, estão descritas condutas tipificáveis como injúria, calúnia e desacato, e outras que, embora atípicas, atrapalham o bom andamento dos serviços prestados pelos servidores públicos em exercício nesta Câmara de Vereadores.
3. Encaminhado o expediente à Ouvidoria, foi esclarecido pelo Sr. Ouvidor que este órgão não tem outras atribuições além da interlocução permanente com a população, não cabendo a ela manifestação e apuração de quaisquer assuntos. Ressaltou que a Câmara Municipal de São Paulo é um espaço democrático aberto à população e conhecida popularmente como “Casa do Povo” e remeteu o expediente à Secretaria Geral Administrativa com a solicitação de envio à Procuradoria Legislativa para prolação de parecer técnico-jurídico.
4. Por fim, o presente memorando foi enviado a esta Procuradoria, encaminhado ao seu Setor Jurídico-Administrativo e a mim distribuído.
É o relatório do essencial. Passo a opinar.
5. Decerto, conforme bem apontado pelo Sr. Ouvidor, a Câmara Municipal é e dever ser reconhecida como a “Casa do Povo”, assim como os demais órgãos legislativos dos demais entes federativos da República. Isto porque a atuação do Poder Legislativo é de interesse direto e imediato de cada cidadão, já que tem como função típica a legislativa e as liberdades individuais apenas podem ser restringidas por meio de lei (artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal).
6. Tal interesse popular decorre do caráter representativo da democracia reinaugurada pela Constituição da República de 1988. O povo, nas democracias indiretas ou representativas, inobstante seja a fonte primária do poder, outorga as funções de governo aos seus representantes, eleitos periodicamente. De toda forma, direta, indireta ou semidireta:
“A democracia é uma forma de regime político, em que se permite a participação do povo no processo decisório e sua influência na gestão dos empreendimentos do Estado, consubstanciada em valores fundamentais que a norteiam…” (negrito no original)
7. A participação popular e a expressão dos seus anseios não se restringem às eleições periódicas ou aos institutos de participação direta, isto é, ao plebiscito, referendo e iniciativa popular, já que:
“A democracia não teme, antes requer, a participação ampla do povo e de suas organizações de base no processo político e na ação governamental.”
8. Nesta Casa Legislativa, a participação popular se concretiza de forma direta através de iniciativa popular de projetos de leis (artigos 37 e 44, inciso I, da Lei Orgânica do Município de São Paulo – LOMSP) ou de emenda à Lei Orgânica do Município (artigo 36, inciso III, da LOMSP), de plebiscitos e referendos (artigo 44, inciso II, da LOMSP). De forma indireta, a participação do titular do poder se dá através do voto direto, secreto, universal e periódico e através do contato direto com seus representantes eleitos e membros desta Edilidade, seja através de seus gabinetes, seja através de audiências públicas.
9. Com efeito, a oitiva da população, imprescindível em qualquer democracia consolidada, ocorre de forma bastante frequente através de audiências públicas designadas em razão dos conteúdos dos projetos de lei apreciados pelas Comissões Permanentes, nos termos dos artigos 41, da LOMSP, e 85, inciso I, do Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo – RICMSP, ou do requerimento de 0,1% (um décimo por cento) do eleitorado do Município, nos termos dos artigos 41, §2º, da LOMSP, e 85, inciso II, do RICMSP. Ademais, há a possibilidade da população acompanhar as sessões plenárias, já que são elas públicas, salvo deliberação em contrário de 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara (artigos 30, da LOMSP, e 132, do RICMSP).
10. Assim, impedir ou restringir a entrada da população às galerias do plenário, às salas em que ocorrem audiências públicas ou apreciação de projetos de leis ou requerimentos, ou aos gabinetes de Vereadores ofenderia a própria concepção de democracia, já que limitaria a possibilidade de manifestação dos representados a respeito dos problemas concretos que vivenciam.
11. A respeito, em decisão liminar em habeas corpus impetrado no Supremo Tribunal Federal, com a finalidade de permitir o ingresso na Câmara dos Deputados e aos recintos abertos ao público, assim decidiu o Ministro Relator do writ monocraticamente:
“É indiscutível que as Casas do Congresso Nacional têm amplo poder de polícia no recinto de suas sedes e sobre quantos nela se encontrem.
Esse poder de polícia não envolve, porém, o de impedir o ingresso de cidadãos que pretendam circular nos recintos abertos ao público, seja para tentar acesso aos congressistas, seja para assistir às sessões públicas, observadas, é claro, as normas internas de polícia.”
12. Recentemente, esta posição foi confirmada pela Suprema Corte em sede de decisão liminar em habeas corpus, de cuja decisão transcrevo o seguinte trecho:
“2. O Parlamento é, por excelência, a casa do povo. Representa-o e deve estar atento aos anseios sociais. Esta visão o robustece e o torna fundamental na construção permanente – porque infindável – de um verdadeiro Estado Democrático de Direito. Mostra-se simplesmente inimaginável que se criem obstáculos ao ingresso do cidadão em qualquer das Casas que o integram. Em tempos estranhos como o presente, há de ser buscado o fortalecimento desse imprescindível Poder, em atuação constante considerado o sistema de freios e contrapesos – tão necessário a evitar-se o cometimento do mal que é o abuso -, estampado na cláusula constitucional da existência de três Poderes harmônicos e independentes.
Impõe-se, sem prejuízo da ordem interna dos trabalhos a serem desenvolvidos, proclamar a preservação da necessária participação ordeira da sociedade, viabilizando-se o exercício do direito de acesso ao recinto parlamentar, na medida em que o espaço o comporte. Outra não tem sido a visão do Supremo, conforme os seguintes precedentes: Habeas Corpus nº 81.527, relator ministro Sepúlveda Pertence; Habeas Corpus nº 83.333 , relator ministro Celso de Mello; Habeas Corpus nº 83.334, relator ministro Cezar Peluso; e Mandado de segurança nº 24.599, relator ministro Maurício Corrêa.”
13. Por outro lado, o problema posto pode ser apreciado sob o ângulo da natureza do bem público Palácio Anchieta. Este edifício se enquadra na espécie bem público de uso especial, nos termos do artigo 99, inciso II, do Código Civil, assim definidos pela doutrina administrativista:
“Também chamados de bens do patrimônio administrativo são aqueles afetados a uma destinação específica. Fazem parte do aparelhamento administrativo sendo considerados instrumentos para execução de serviços públicos.” (grifo no original)
14. Portanto, tendo em vista a destinação específica desta Casa Legislativa, poder-se-ia, prima facie, concluir ser a restrição de acesso às pessoas que não possuam vínculo funcional com a Câmara Municipal possível e decorrente do poder de polícia, que é assim conceituado:
“Poder de polícia é a atividade da Administração Pública, baseada na lei e na supremacia geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade dos particulares, regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, manifestando-se por meio de atos normativos ou concretos, em benefício do interesse público” . (negritos no original)
15. O exercício do poder de polícia, consistente na limitação da liberdade de ir, vir ou permanecer nas instalações do Palácio Anchieta tem como fundamento a preservação dos serviços e bens do Município, por meio de sua Guarda Municipal, e encontra previsão genérica na LOMSP (artigo 88) e no RICMSP (artigos 374 e seguintes).
16. Estes dispositivos vagos suprem o requisito de previsão legal para o exercício do poder de polícia. Logo, é permitido que haja manifestação de tal poder por meio de ato normativo ou atos concretos. No primeiro caso, o ato normativo apto a regulamentar a limitação de acesso a determinados setores do edifício é o Ato da Mesa, ex vi dos artigos 13, inciso II, alínea “a”, e 374 do RICMSP, solução desejável, já que a previsão geral e abstrata de acesso a determinados setores por ato publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo conferiria maior segurança jurídica à limitação administrativa imposta aos cidadãos.
17. Desta feita, acaso entenda a Egrégia Mesa Diretora por regulamentar o acesso ao edifício por meio de Ato, recomenda-se que o controle de acesso se dê aos andares onde haja apenas setores administrativos relacionados à serviços não destinados ao público, e que tais andares sejam expressamente indicados no ato normativo.
18. Além disso, ressalto que o ato normativo que regulamente o acesso da população em determinados setores do Palácio Anchieta não poderá restringir o acesso às galerias, ao plenário e às salas nos horários em que ocorrerem reuniões plenárias e de comissões permanentes ou temporárias e aos gabinetes de vereadores, conforme exposto acima, a não ser que a condução das sessões plenárias, audiências públicas ou o andamento das atividades afetas aos gabinetes sejam interrompidos ou prejudicados por condutas tumultuárias.
19. Por outro lado, podem os responsáveis pelo policiamento da Câmara adotar atos concretos para que sejam preservados os bens da Edilidade e a eficiência de suas atividades. Logo, caso a conduta de qualquer cidadão represente risco aos bens da Câmara Municipal ou à eficiência das atividades legiferantes e administrativa , deverão os guardas municipais ou policiais militares usar de força moderada para retirar do edifício tais pessoas ou conduzi-los coercitivamente ao distrito policial mais próximo para lavratura de boletins de ocorrência ou termos circunstanciados, se o caso, já que tais procedimentos decorrem das seguintes atribuições da Assessoria Policial Militar e da Inspetoria – Câmara Municipal – ICAM da Guarda Civil Metropolitana, previstas no Ato da Mesa 1.006/07:
“Art. 2º A Assessoria Policial Militar tem por objetivo prestar assistência institucional, competindo-lhe:
I – zelar pela integridade física dos parlamentares e servidores da Câmara Municipal de São Paulo;
…………………………………………………………………………………………………
Art. 3º A Inspetoria – Câmara Municipal – ICAM da Guarda Civil Metropolitana exercerá suas atividades institucionais na Câmara Municipal de São Paulo com enfoque especial nas seguintes atividades:
I – resguardar bens, serviços e instalações municipais, especialmente aqueles colocados à disposição da Câmara Municipal;
……………………………………………………………………………………………….”
20. Também coloco em relevo que não poderão ser aplicadas sanções administrativas propriamente ditas (tais como multas) aos cidadãos que descumprirem tais determinações, tendo em vista que “a aplicação de sanções administrativas, decorrente do exercício do poder de polícia, somente se torna legítima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente definido pela lei como infração administrativa” .
21. No caso em apreço, o acesso do Sr. xxxxxxxxxxxxxa às regiões do edifício ocupadas por setores exclusivamente administrativos não abertos ao público pode ser restringido por meio de ato concreto adotado pelos responsáveis pelo policiamento interno da Câmara, baseado nos dispositivos legais acima indicados, contanto que não dificulte o acesso às galerias, ao plenário e às salas de reuniões durante os horários em que ocorrerem sessões plenárias, audiências públicas ou reuniões das comissões, nem a recintos abertos ao público ou aos Vereadores. Entretanto, acaso sua conduta impeça ou prejudique as atividades legislativas ou administrativas desta Edilidade, deverá ser orientado a se retirar do Palácio Anchieta ou, acaso se recuse, deverão os responsáveis pelo policiamento utilizar força moderada para removê-lo do edifício. Contudo, ressalto que a medida adequada para prevenir futuros incidentes é a publicação de Ato da Mesa.
22. Ante o exposto, concluo que:
a) Medidas administrativas podem ser adotadas para restringir o acesso da população a regiões do edifício destinadas a setores exclusivamente administrativos, por meio de Ato da Mesa Diretora ou por meio de atos concretos, tais como expulsão do edifício;
b) Tais medidas não podem excluir a população das sessões plenárias, audiências públicas e das reuniões de comissões, nem restringir a possibilidade de acesso a seus representantes neste Parlamento, a não ser que haja obstrução das atividades legislativas e administrativas afetas a esta Câmara de Vereadores. Neste caso, os indivíduos deverão ser removidos do Palácio Anchieta por policiais militares e guardas civis metropolitanos, se não se voluntariarem a se retirar.
É o parecer que submeto à elevada apreciação de Vossa Senhoria.
São Paulo, 9 de abril de 2015
RAFAEL MEIRA HAMATSU RIBEIRO
Procurador Legislativo – OAB/SP 332.008
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE LIMITAÇÃO DE ACESSO A SETORES DO PALÁCIO ANCHIETA.