Parecer nº 124/09
Ref. Memo. nº 89/08 SGA.12 (TID nºxxxxxxxxxx)
Interessado: Secretaria Geral Administrativa
Assunto: Revisão geral anual da remuneração dos servidores – Necessidade de autorização administrativa para pagamento do reajuste concedido.
Senhor Procurador Supervisor,
A Secretaria Geral Administrativa – SGA, indaga a esta Procuradoria se os reajustes veiculados pela Lei nº 14.600/07 e Lei nº 14.711/08 concedidos a título de revisão geral anual de remuneração para os funcionários públicos municipais, são automaticamente aplicáveis ou necessitariam para sua efetivação e, consequente pagamento, de autorização expressa em ato normativo expedido pela Mesa Diretora deste Legislativo.
O tema básico subjacente à indagação acima formulada se prende à questão da aplicabilidade automática das referidas leis no âmbito do Legislativo municipal, uma vez que a iniciativa das leis foi do Executivo municipal e o Legislativo tem competência privativa para iniciar o processo legislativo quando a matéria versar sobre a fixação da remuneração de seus quadros, nos termos dos arts. 51, IV e 52, XIII, ambos da Constituição Federal, aplicáveis no âmbito municipal por força do princípio simetria, cujo cânone impõe aos demais entes da Federação a observância das linhas básicas do processo legislativo tal como estruturado pela Constituição para o âmbito da União, principalmente no que se refere à reserva de iniciativa, como na hipótese em apreço (precedentes: STF – ADIn n° 872-RS e ADIn nº 1434-0 SP).
Impõe-se destacar, desde logo, que a matéria já foi tratada no âmbito desta Procuradoria, tendo o Parecer 385/06 consignado o entendimento de que no caso de revisão geral anual da remuneração dos servidores, de que trata a segunda parte do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, a iniciativa compete privativamente ao Executivo e a lei daí resultante é aplicável também no âmbito do Poder Legislativo.
De fato, na jurisprudência do STF pode-se encontrar inúmeros julgados na mesma linha do entendimento acima esposado, ou seja, entende-se que se a matéria versada for relativa à revisão geral anual, com mera reposição do poder aquisitivo da moeda, a competência privativa para iniciar o processo legislativo é do chefe do Executivo do respectivo ente da Federação.
Por outro lado, tratando-se de reajuste ou aumento de remuneração, quando há uma elevação na expressão monetária do vencimento, a iniciativa privativa remanesce no âmbito de cada Poder, que tem a competência discricionária – no uso de suas atribuições para gerir seus respectivos serviços –, de determinar quando e em que termos apresentará projeto de lei visando a concessão de aumento ou reajuste de remuneração dos servidores de seus quadros.
Assim, no Agravo Regimental em Recurso Extraordinário nº 372.621-2/SP, relatado pelo eminente Ministro xxxxxx, decidiu-se que “a garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos não autoriza o Poder Judiciário a fixar índice de revisão geral, na forma do inciso X do art. 37 da Magna Carta, dada a necessidade de lei específica cujo processo legislativo é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo”.
Neste diapasão ainda podem ser citados os seguintes julgados:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Leis federais nº 11.169/2005 e 11.170/2005, alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes do Quadro de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Alegações de vício de iniciativa legislativa (arts. 2°, 37, X e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal. (…) Não configurada a alegada usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo em vista que as normas impugnadas não pretenderam a revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos. Distinção entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos. (ADIn nº 3.599-1 DF, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14/09/2007)”.
“Ação direita de inconstitucionalidade por omissão. Art. 27, X, da Constituição Federal (Redação da EC nº 19, de 4 de junho de 1998). Norma constitucional que impõe ao Presidente da República o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no art. 61, § 1º, II, a, da CF. (ADIn nº 2.061, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 29/06/2001)”.
“I – A iniciativa para desencadear o procedimento legislativo para a concessão da revisão geral anual aos servidores públicos é ato discricionário do Chefe do Poder Executivo, não cabendo ao Judiciário suprir sua omissão. II – Incabível indenização por representar a própria concessão de reajuste sem previsão legal. III – Agravo improvido. (RE-AgR nº 553231/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowiski, DJ 14/12/2007)”.
“Não compete ao Poder Judiciário deferir pedido de indenização no tocante à revisão geral anual de servidores, por ser atribuição privativa do Poder Executivo a iniciativa de lei que trate da matéria. (RE-AgR nº 500811, re. Min. Cármen Lúcia, DJ 18/05/2007).”
“Norma constitucional que impõe ao Governador do Estado o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores estaduais, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no art. 61, § 1.º, II, a, da Carta da República. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto à observância do preceito constitucional, desde junho de 1999, quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edição da referida EC n.º 19/98. Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do art. 103, § 2.º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister. Procedência parcial da ação. (ADIn nº 2504/MG, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 19/04/2002)”.
Parece-nos que o posicionamento do Supremo Tribunal Federal no tocante à iniciativa privativa do Chefe do Executivo das três esferas federais em relação à lei sobre revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, restou melhor delineado no julgamento da Adin nº 3.459-6/RS, onde durante os debates sobre a questão, a maioria dos Ministros presentes, à exceção do Ministro xxxxxxxx, defendeu a tese da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo em relação à lei que trata da revisão geral anual.
Tratava-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, onde o mesmo arguia que a restrição aos servidores do executivo – efetivada por meio de emenda aprovada pela Assembléia –, da revisão geral anual dos servidores do Estado, por ele proposta, feria sua competência privativa de propor o índice de revisão geral anual para todos os servidores do Estado, inclusive aqueles dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Durante os debates a maioria dos ministros presente consignou seu entendimento de que a iniciativa, no caso, seria privativa do Executivo, excluindo a possibilidade de iniciativa dos demais Poderes. O ministro xxxxxx foi enfático sobre a questão aduzindo que “a revisão geral anual, única possível existente, é geral e nunca parcial, não é de iniciativa dos demais Poderes, e sim do Poder Executivo”. Mais adiante destaca ainda que: “continuo sustentando que a iniciativa é do Executivo e não desloco, como pretende o Ministro xxxxxxxx a expressão ‘observada a iniciativa em cada caso’, colocada pelo constituinte no meio da frase. Isso é da iniciativa privativa do governador, ou seja, do Poder Executivo.
No diálogo travado pelo ministro xxxxxx com seu eminente colega xxxxxx, durante os debates da Adin n° nº 3.459-6/RS, igualmente resta manifesto o entendimento da iniciativa do Executivo para a revisão geral anual:
“O senhor Ministro xxxxxxx (Presidente) – É o que acontece desde 1987 na União. Nunca houve iniciativa do Supremo e nunca se pensou em termos de iniciativa de revisão geral de vencimentos dos nossos servidores. Não é, Ministro xxxxxxx?
O senhor Ministro xxxxxxxx (relator) – Por isso que tivemos a última proposta de 0,1% para uma inflação de cerca de 7%.”
Na mesma oportunidade o Ministro xxxxxxxx – na esteira da tese da competência privativa do Executivo para tratar da revisão geral anual – ponderou que “na verdade, vimos que o Parlamento gaúcho, na hipótese, cuidou de fazer uma restrição e criou algo que, de fato, não está permitido nos moldes constitucionais, que é a chamada revisão anual para a Administração Pública, para o Poder Executivo”.
Mesmo o ministro xxxxxxxx em seu voto reconheceu que a tese por ele defendida, ou seja, de que caberia a cada um dos Poderes a iniciativa da lei de revisão geral anual, se coloca contra a jurisprudência dominante na Corte Suprema. Enfatizou, na ocasião, o referido ministro que acatava os fundamentos da defesa argüida pela Assembléia Legislativa gaúcha, “que restringiu o âmbito pessoal de eficácia da norma de revisão anual aos servidores do Executivo, ao argumento de que não cabe ao Poder Executivo tomar a iniciativa. O Supremo mantém essa jurisprudência contrária; é uma jurisprudência firme desta Corte. Então, ousei discordar, fiz com todo o respeito, por entender que se extrair do princípio da separação dos Poderes (…)”.
No campo doutrinário Ivan Barbosa Rigolin, igualmente defende a tese de que no caso de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos a iniciativa da lei competiria ao Executivo. Em comentários à parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, ressalta que no caso “a iniciativa há de pertencer ao Executivo, Poder esse sinônimo de ‘Administração’ – inclusive e sobretudo financeira –, e o único detentor, em acepção técnica, de receita. A lei, nesse caso, dará aumento de remuneração a todos os servidores dos Poderes que não foram contemplados, no período anual em referência, pelo aumento específico. (…)”
Desse modo, com supedâneo no panorama jurídico delineado nas linhas anteriores pode-se estabelecer, como regra geral, que as leis de iniciativa do Poder Executivo municipal, editadas a pretexto de fixar o índice de revisão geral anual da remuneração do funcionalismo público do Município, com fundamento no na parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, são plenamente aplicáveis aos servidores deste Legislativo.
Importa agora, a fim de estabelecer se ambas as leis (Lei nº 14.600/07 e Lei n° 14.711/08) são aplicáveis aos servidores deste Legislativo, se a dicção utilizada pelas mesmas comporta tal interpretação.
De fato, tanto a Lei nº 14.600/07, que fixa a revisão geral de 2006 e 2007 em 0,1% (um décimo por cento) como a Lei nº 14.711/08 que estabelece a revisão de 2008 em 0,01% (um centésimo por cento), se fundamentam no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, e dizem expressamente que se destinam a rever a remuneração dos “servidores públicos municipais”, expressão esta que indubitavelmente alcança os servidores deste Legislativo.
Não vou ao ponto de sustentar, como sustentou o Ministro xxxxxx durante os debates no julgamento da Adin nº 3.459-6/RS que em razão da inexpressividade dos índices concedidos, que não representariam a atualização do valor monetário da remuneração dos servidores, conforme o pretendido pela disposição constante da parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, não se trataria no caso de revisão geral de remuneração, e que portanto, não se tratando de revisão geral ficaria adstrita à esfera do Poder Executivo, uma vez que este, de qualquer forma, tem competência privativa para rever a remuneração de seus quadros.
Aduziu o referido Ministro na ocasião que: “O ex-Ministro e grande jurista xxxxx apresentou parecer sintético, mas, a meu ver, muito expressivo, em que invoca precedente desta Corte na ADI (medida cautelar) nº 526, em que, pela voz do Ministro Sepúlveda Pertence, se tinha fixado que: ‘(…) constitui fraude ao mandamento constitucional do art. 37, X, dissimular a verdade do reajuste discriminatório mediante reavaliações arbitrárias.’ (…) Em razão disso, a mim parece que a Assembléia Legislativa quis, com a emenda, retirar dessa proposta o alcance de revisão constitucional, porque seria revisão de caráter puramente arbitrário. Pressupor que teria sido de 1% a perda do poder aquisitivo da moeda no período é, realmente, ficção jurídica. Em outras palavras, a Assembléia Legislativa, parece-me, entendeu que a proposta não atenderia ao mandamento do art. 37, X.”
Contudo, na espécie, há que se ponderar que as referidas leis expressamente dispõem que se trata de revisão geral de remuneração com base no art. 37, X, da Constituição Federal, e não obstante a inexpressividade do índice concedido, que não atende a regra constitucional expressa no referido dispositivo constitucional – dispositivo este que nas palavras do Ministro xxxxxx se dispõe a garantir a concretude do princípio da irredutibilidade de vencimentos, ou seja, ser “algo captável e real, e não simplesmente lírico, formal” –, goza de presunção de constitucionalidade e deve ser observada até que tal presunção venha a ser infirmada pelo Poder Judiciário, órgão constitucionalmente responsável pelo controle repressivo de constitucionalidade das leis.
Assim, pode-se estabelecer que tais leis, apesar das restrições acima levantadas, são plenamente aplicáveis aos servidores deste Legislativo a título de revisão geral anual de remuneração, e não dependem de qualquer autorização expressa em ato normativo pela Mesa Diretora deste Legislativo, até porque, hoje o sistema constitucional, objetivando inclusive estabelecer regras de garantia que visem resguardar os vencimentos do funcionalismo público remete à reserva da lei formal e material qualquer matéria referente à remuneração de servidores públicos, de forma que, não pode uma regra tendente à revisão geral de seus vencimentos restar na dependência de um regramento de cunho administrativo a fim de ganhar eficácia e operatividade.
A respeito de tal questão enfatiza o Ministro xxxxxxx, em voto proferido no julgamento do RMS 22.307-7/DF que “existe um articulado sistema jurídico de proteção constitucional ao direito ao estipêndio, cujo regramento, em seus diversos aspectos, tem, na lei, a sua ‘sedes materiae’ por excelência (Ivan Barbosa Rigolin, ‘O Servidor Público na Constituição de 1988’, p. 145, item n. 3, 1989, Saraiva), circunstância esta que, como precedentemente já enfatizado, pré-exclui, por efeito do que dispõe o próprio estatuto constitucional, a possibilidade de qualquer ingerência normativa por parte da instância executiva ou jurisdicional do Poder.”
Na verdade, na hipótese vertente, a lei nem reclama qualquer providência administrativa a fim de tornar seu comando legal operante, e aliás, parece-nos que nem poderia, uma vez que, no caso, submeteria a vontade expressa na norma legislativa, a uma providência de caráter puramente administrativo, violando o princípio da reserva de lei, que submete ao domínio dessa espécie normativa a disciplinação da matéria pertinente a vencimentos de servidores públicos.
Dessa forma, consoante a regra expressa no art. 11, incisos I e II da Lei nº 14.600/07, a partir de 1º de maio de 2006 a remuneração dos servidores deste Legislativo deveria ter sido reajustada em 0,1% (um décimo por cento) e a partir de 1º de maio de 2007 em mais 0,1% (um décimo por cento), e finalmente a partir de 1º de maio de 2008 deveria ter havido novo reajuste (se é que se pode chamá-lo dessa forma) no percentual de 0,01% (um centésimo por cento).
Por conseqüência, sugiro que os referidos reajustes sejam acrescentados na próxima folha de pagamento e que sejam apurados e pagos os valores atrasados, acrescidos de correção monetária. Ressalto que restaria na dependência de autorização administrativa da egrégia mesa somente o pagamento dos valores atrasados, uma vez que caberia a mesma, na oportunidade, deliberar inclusive sobre a forma como se efetivará tal pagamento, de uma só vez, ou em parcelas mensais, a fim de ajustar a necessidade de pagamento dos atrasados a sua disponibilidade orçamentária.
É meu parecer que submeto à elevada apreciação de V. Sa.
São Paulo, 15 de abril de 2.009.
ANTONIO RUSSO FILHO
Procurador Legislativo
OAB/SP n° 125.858