Parecer ACJ nº 142/2004
Ref.: Memo nº 063/2004
Assunto: Consulta sobre a necessidade ou não da regulamentação da Lei nº 12.641/98(obrigatoriedade de uso de protetor de assento sanitário em banheiros de utilização pública).
Sr. Supervisor,
Questiona a Assessoria Técnico-Financeira da Casa sobre a necessidade da regulamentação da Lei nº 12.641/98, para aquisição de assentos sanitários descartáveis.
Em linhas gerais, a regulamentação da Lei não é impeditiva à sua eficácia, uma vez que a lei, após a sua promulgação e publicação, vem investida de caráter impeditivo e executório. Sobre esses últimos conceitos acrescento as lições de Cristiano Viveiros de Carvalho :
“Sancionada a matéria, ou caso seja rejeitado o veto eventualmente aposto, completa-se essa terceira fase do processo legislativo. A partir desse momento a norma já existe no mundo jurídico, conforme entendimento da maior parte da doutrina.152
A fase integrativa de eficácia diz respeito apenas à promulgação e publicação da matéria, sem o que, embora exista, a norma formalmente não terá eficácia para vincular os comportamentos. A promulgação é, na verdade, um ato executivo, que tem por finalidade: (a) certificar oficialmente a existência da lei e de seu texto e (b) afirmar o seu valor imperativo e executório;a publicação, por sua vez, visa apenas a comunicar os cidadãos da existência dessa lei 153. Não se trata propriamente de uma fase do processo legislativo, portanto, uma vez que a norma já integra o mundo jurídico, já tem relevância jurídica, no dizer de Galeotti 154.(Controle Judicial e Processo Legislativo, 2002, pág. 74).
152Pontes de Miranda, no entanto, afirma que a promulgação é também pressuposto de existência da lei: (1963:490). Tal não parece ser o melhor entendimento, contudo. O ato de promulgação é vinculado pelo texto constitucional, com efeito, e o próprio Pontes de Miranda admite, em outra passagem da mesma obra (p.513), o crime de responsabilidade do Vice-presidente do Senado, se não o realizasse, no caso do §4º do art. 70 da Constituição de 1946 (art. 66, § 7º, da Carta vigente).
153Ferreira Fº (1995: 72-3)
154Galeotti (1957: 269); Silva (1995:500); Ferreira Fº(1995:72-3).”
Sobre o Poder Regulamentar, a sua conceituação é bem explicitada por Hely Lopes Meirelles:
“O poder regulamentar é atributo do chefe do Executivo e por isso mesmo não fica na dependência de autorização legislativa; deriva do nosso sistema constitucional, como faculdade inerente e indispensável à chefia do Executivo (CF, art. 84, II). Assim sendo, não é necessário que cada lei contenha dispositivo autorizador de sua regulamentação. Toda vez que o prefeito entender conveniente, poderá expedir, por decreto, regulamento de execução, desde que não invada as chamadas “reservas da lei”, nem contrarie as suas disposições e o seu espírito. O essencial é que o regulamento não extravase da lei, porque o seu conteúdo há de ser o da própria norma legislativa distendido em minúcias que só ao Executivo é dado conhecer. E compreende-se essa restrição, porque, na ordem hierárquica das normas, o regulamento se encontra em plano inferior ao da lei. Não pode, por isso mesmo, revogá-la, modificá-la ou contrariá-la;pode, apenas, esclarecê-la.
De um modo geral, o regulamento não pode: a) criar obrigações e direitos não contidos na lei; b) ampliar, restringir ou modificar direitos e obrigações contidos na lei; c) ordenar ou proibir o que a lei não proíbe nem ordena;d) facultar ou vedar por modo diverso do estabelecido na lei;e) extinguir ou anular obrigações ou direitos conferidos pela lei; f) criar princípios novos ou diversos dos estabelecidos na lei; g) alterar a forma que, segundo a lei, deve revestir o ato a que ela visa; h) contrariar, por qualquer modo, o espírito da lei.” (Direito Municipal Brasileiro, 1994, pág 540 – 541)
Justamente, o questionamento reside no fato de a lei nº 12641/98 conter preceito a exigir sua regulamentação.
Explica Hely Lopes Meirelles o fato:
“Leis há que no próprio texto já condicionam a sua execução à expedição do regulamento. Nesses casos, a faculdade regulamentar se converte para o Executivo em dever de expedição de tal ato, para que a norma legislativa possa ser cumprida. Em regra, entretanto, as leis são auto-executáveis, isto é, não dependem de regulamentação para serem executadas, se bem que em qualquer tempo possam ser regulamentadas, para facilidade de sua compreensão e execução.” (Obra citada, pág. 541)
Basilares e na mesma linha são as assertivas de Alexandre Moraes:
“Os regulamentos, portanto, são normas expedidas privativamente, pelo Presidente da República, cuja finalidade precípua é facilitar a execução das leis, removendo eventuais obstáculos práticos que podem sugir em sua aplicação e se exteriorizam por meio de decreto, sendo, pois, como relembra Marcelo Caetano, importante fonte do Direito Administrativo.3
Na clássica lição do Ministro Carlos Velloso, “os regulamentos, na precisa definição de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ‘são regras jurídicas gerais, abstratas, impessoais, em desenvolvimento da lei, referentes à organização e ação do Estado, enquanto poder público’. Editados pelo Poder Executivo, visam tornar efetivo o cumprimento da lei, propiciando facilidades para que a lei seja fielmente executada. É que as leis devem, segundo a melhor técnica, ser redigidas em termos gerais, não só para abranger a totalidade das relações que nelas incidem, senão também, para poderem serem aplicadas, com flexibilidade correspondente, às mutações de fato das quais estas mesmas relações resultam. Por isso, as leis não devem descer a detalhes, mas, conforme acima ficou expresso, conter, apenas, regras gerais. Os regulamentos, estes sim, é que serão detalhistas. Bem por isso, leciona Esmein, ‘são eles prescrições práticas que têm por fim preparar a execução das leis, completando-as em seus detalhes, sem lhes alterar, todavia, nem o texto, nem o expírito.
O exercício do poder regulamentar do Executivo situa-se dentro da principiologia constitucional da Separação de Poderes (CF, arts. 2º, 60, § 4º, III), pois, salvo em situações de relevância e urgência (medidas provisórias), o Presidente da República não pode estabelecer normas gerais criadoras de direitos ou obrigações, por ser função do Poder Legislativo. Assim, o regulamento não poderá alterar disposição legal, nem tampouco criar obrigações diversas das previstas em disposição legislativa.
Essa vedação não significa que o regulamento deva reproduzir literalmente o texto da lei, pois seria de flagrante inutilidade. O poder regulamentar somente será exercido quando alguns aspectos da aplicabilidade da lei são conferidos ao Poder Executivo, que deverá evidenciar e explicitar todas as previsões legais, decidindo a melhor forma de executá-la e, eventualmente inclusive, suprindo suas lacunas de ordem prática ou técnica.” (Direito Constitucional, páginas 413-414, 2001).
Em suma, a Lei 12.641/98 não é auto-aplicável e depende de regulamentação, pois carece de fixação de padrões mínimos a serem obedecidos pelos responsáveis por banheiros de utilização pública e de definição de órgão municipal que irá exercer a atividade fiscalizatória, com a definição de critérios orientadores da ação da autoridade responsável. A mera fixação de valor da multa, contida na lei, não confere os elementos necessários à sua imposição aos estabelecimentos particulares. (artigo 2º da Lei Municipal).
E uma norma não pode ter sua eficácia reduzida a um segmento, ou seja, ou ela é válida para todos ou não é válida. Se, hoje, não é possível aplicar a lei aos estabelecimentos particulares, pelos motivos acima expostos, também não o é para os órgãos públicos. Não dá para ser feita a distinção.
Portanto, concluo pela necessidade da regulamentação da Lei 12.641/98, conforme determinado em seu artigo 4º. Por conseqüência, no presente, uma eventual aquisição de protetores descartáveis para assento de bacia sanitária não poderá ter como fundamento a Lei 12.641/98.
No entanto, poderá o Nobre Vereador Goulart, se assim o entender, indicar ao Executivo (artigos 211,I e 219 do Regimento Interno) que cumpra o comando legal de expedição de Decreto Regulamentador, para a fiel execução da Lei.
É o parecer.
São Paulo, 13 de maio de 2004.
BRENO GANDELMAN
Assessor Téc. Legislativo (JURI)
OAB/SP 112.743
Indexação
Lei nº 12.641/98
Assento sanitário
Regulamentação