Parecer nº 156/16
Assunto: questionamento acerca da regularidade da edição do Decreto nº 56.981, de 10 de maio de 2016, que dispõe sobre o uso intensivo do viário urbano municipal para exploração de atividade econômica privada de transporte individual remunerado de passageiros de utilidade pública, o serviço de carona solidária e o compartilhamento de veículos sem condutor.
Sra. Procuradora Legislativa Chefe,
Trata-se de consulta verbal formulada a esta Procuradoria, pela Presidência da Câmara Municipal de São Paulo, indagando acerca da regularidade da edição do Decreto nº 56.981, de 10 de maio de 2016, que dispõe sobre o uso intensivo do viário urbano municipal para exploração de atividade econômica privada de transporte individual remunerado de passageiros de utilidade pública, o serviço de carona solidária e o compartilhamento de veículos sem condutor. Em suma, o objetivo da consulta é saber se a espécie normativa utilizada é adequada para a regulação da matéria em pauta.
Preliminarmente, observe-se que a Procuradoria já havia sido instada a se manifestar sobre o assunto quando da realização de consulta pública pela Prefeitura do Município de São Paulo para a elaboração de Decreto cujo objeto era praticamente idêntico ao do Decreto nº 56.981/16, ora em análise. Naquela oportunidade foi exarado o Parecer nº 002/16 (cópia anexa), no qual se alcançou o entendimento de que para dispor sobre direitos e deveres dos prestadores do serviço em tela e dos consumidores, inovando a ordem jurídica, seria imprescindível o regramento da matéria por meio de lei.
O Decreto nº 56.981/16 possui o mesmo escopo do texto submetido à consulta pública, ampliando o seu objeto, por dispor também acerca do compartilhamento de veículos sem condutor.
Assim, são aplicáveis as considerações e conclusões contidas no referido Parecer nº 002/16 ao Decreto nº 56.981/16. Por outras palavras, por inovar a ordem jurídica, criando direitos e obrigações aos envolvidos no serviço de interesse público em questão, regulando de forma ampla a prestação do serviço, o Decreto nº 56.981/16 extrapola o âmbito reservado a sua espécie normativa e invade campo restrito à lei.
Cumpre observar que o art. 1º do Decreto não prima pela boa técnica ao mencionar que o objetivo da norma seria regulamentar os artigos 12 e 18, I, da Lei Federal nº 12.587, de 03 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política Nacional da Mobilidade Urbana. Vejamos o teor de referidos dispositivos legais:
Art. 12. Os serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas.
Art. 18. São atribuições dos Municípios:
I – planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano;
Como se verifica, a lei federal estabelece a parte que cabe aos Municípios em relação ao tema da política de mobilidade urbana. Contudo, para se desincumbir de tais atribuições, evidentemente deve o Município atuar de acordo com todas as normas do ordenamento jurídico vigente. Vale dizer, não é possível argumentar que já existindo previsão legal na Lei nº 12.587/12 no sentido de que o Município deve organizar, disciplinar e fiscalizar o serviço de transporte individual de passageiros o Executivo pode simplesmente editar um decreto regulamentar para o regramento do assunto. Com efeito, guardadas as devidas proporções, seria o mesmo que dizer que já havendo previsão na Constituição acerca da competência do Município para instituição, por exemplo, de Imposto Sobre Serviços de qualquer Natureza – ISS, poderia ele ser instituído através de um decreto.
Por sua relevância, podem ser destacados alguns dispositivos que nitidamente veiculam comandos que dependem de lei. O art. 16, II, por exemplo, prevê que as Operadoras de Tecnologia de Transporte Credenciadas – OTTCs devem assegurar que parte dos créditos de quilômetros consumidos por mês tenha sido utilizada em corridas exclusivamente conduzidas por motoristas do gênero feminino. Tal previsão, por certo, fundamenta-se, a juízo do Administrador, na necessidade de uma discriminação positiva em favor das mulheres, contudo, notadamente para que tal previsão possa se compatibilizar com o princípio constitucional da isonomia somente por lei pode vir a ser instituída.
O art. 30, por sua vez, estabelece que, além das sanções previstas na legislação em vigor, os infratores ficam sujeitos a sanções regidas no ato de credenciamento. Ora, é cediço que somente a lei em sentido estrito pode estabelecer sanções. Indubitavelmente, esta é uma das situações em que o princípio da legalidade atua como proteção máxima do cidadão em face do potencial arbítrio dos agentes públicos. O administrado não pode ficar sujeito a sofrer esta ou aquela sanção ao sabor das circunstâncias, devendo ter a garantia da previsão legal das sanções em que poderá incorrer.
É relevante destacar, ainda, que permanece em vigor no Município de São Paulo a Lei nº 16.279, de 8 de outubro de 2015, a qual proibiu o transporte remunerado de pessoas em veículos particulares cadastrados através de aplicativos para locais pré-estabelecidos, e que, embora seja objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (TJSP, ADI 2216901-06,2015.8.26.0000) não teve sua eficácia suspensa.
Por oportuno, observe-se que antes mesmo da edição da citada Lei nº 16.279/15, no Município de São Paulo já era expressamente vedado o transporte remunerado individual de passageiros sem que o veículo estivesse autorizado para esse fim por força da Lei nº 15.676, de 18 de dezembro de 2012.
Por fim, importante ressalvar que as ponderações ora efetuadas limitam-se à análise, em tese, da questão, ou seja, a pertinência ou não da disciplina da matéria, por meio do Decreto nº 56.981/16, sem adentrar na análise da adequação jurídica do conteúdo de tais previsões. Desta forma, ao instituir o regramento por meio do ato normativo próprio, qual seja, a lei, deverá se ter o cuidado de respeitar as prescrições legais incidentes no caso, bem como de evitar, por exemplo, excessiva e indevida interferência na atividade econômica privada.
Ante o exposto, por versar o Decreto nº 56.981/16 sobre a fixação de direitos e obrigações, inovando a ordem jurídica ao regular amplamente serviço de utilidade pública imperioso que o regramento da matéria seja realizado por meio de lei.
Este é o parecer, que submeto à criteriosa apreciação de V.Sa.
São Paulo, 13 de maio de 2016.
Luciana de Fátima da Silva
Procuradora Legislativa Supervisora do Setor do Processo Legislativo
OAB/SP 181.552