Parecer nº 16/2011 – TID XXXXXXXX
Ref.: Consulta formulada pela Secretaria Geral Parlamentar. Vacância de cargo eletivo. Convocação do suplente do partido ou da coligação.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
Cuida-se de consulta formulada pela Sra. Secretária Geral Parlamentar referente ao direito do partido ou da coligação de ocupar cargo eletivo, no caso de sua vacância, em face das regras do sistema eleitoral proporcional em vigor. Ela deve ser preenchida por suplente do partido pelo qual foi eleito o ex-parlamentar ou por suplente da coligação, obedecida a lista nominal de votação encaminhada pela Justiça Eleitoral?
Em 27/03/2007, pronunciando-se sobre a consulta nº 1398, formulada pelo Partido Democratas (DEM) , o Tribunal Superior Eleitoral firmou entendimento de que o mandato pertence aos partidos políticos ou à coligação e não ao parlamentar eleito, com respeito a questão da fidelidade partidária, concluindo que “os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando, sem justificação nos termos já expostos, ocorra cancelamento de filiação ou de transferência de candidato eleito para outra legenda.” (doc. 01).
Com efeito, esse entendimento consiste, fundamentalmente, na premissa de que, no sistema eleitoral brasileiro, por não existir candidatura avulsa, é condição precípua de elegibilidade a filiação partidária (Art. 14, § 3º, V, da CF ). Sem filiação partidária, o candidato não pode se eleger e, muito menos, exercer o mandato político, sem estar filiado a uma agremiação política.
Na esteira desse entendimento, o Supremo Tribunal Federal, por meio dos Mandados de Segurança nºs 26.602, 26.603 e 26.604, julgados nos dias 03 e 04 de outubro de 2007(docs.02 a 04), sedimentou juízo de que o mandato pertence ao partido pelo qual foi eleito e não ao candidato .
O Tribunal Superior Eleitoral, à vista do pronunciamento nos mencionados Mandados de Segurança que tratavam da questão sobre fidelidade partidária, editou a Resolução nº 22.610, publicada em 30/10/2007, que disciplina a perda de cargo eletivo, bem como a justificação de desfiliação partidária (doc. 05).
A hipótese em análise, no entanto, diferencia-se da tratada nesses julgados que possuem como foco a fidelidade partidária. “ In casu”, cuida-se de caso de vacância do cargo eletivo em virtude de renúncia do parlamentar ao mandato, para ocupar outro cargo eletivo, ou seu afastamento para exercer outro cargo. Como a Mesa da Câmara deverá proceder para o preenchimento da vaga?
Até o momento a E. Mesa desta Casa tem observado, para o preenchimento da vaga, a Lista de Votação de Candidatos por Partido/Coligação encaminhada pelo Tribunal Regional Eleitoral, que traz a relação de candidatos eleitos por partido ou pela coligação, em ordem decrescente de votos, coeficiente alcançado e sua situação, sem indicação do partido, no caso das coligações, como demonstra a listagem juntada a este expediente.
Na hipótese de vacância do cargo de parlamentar eleito por coligação, chama-se o primeiro suplente da lista correspondente.
No que concerne à coligação, sua existência está prevista no artigo 6º, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, com a seguinte redação:
“Art. 6º É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário.
§ 1º A coligação terá denominação própria, que poderá ser a junção de todas as siglas dos partidos que a integram, sendo a ela atribuídas as prerrogativas e obrigações de partido político no que se refere ao processo eleitoral, e devendo funcionar como um só partido no relacionamento com a Justiça Eleitoral e no trato dos interesses interpartidários.
§ 1º-A A denominação da coligação não poderá coincidir, incluir ou fazer referência a nome ou número de candidato, nem conter pedido de voto para partido político.
§ 2º Na propaganda para eleição majoritária, a coligação usará, obrigatoriamente, sob sua denominação, as legendas de todos os partidos que a integram; na propaganda para eleição proporcional, cada partido usará apenas sua legenda sob o nome da coligação.
§ 3º Na formação de coligações, devem ser observadas, ainda, as seguintes normas:
I – na chapa da coligação, podem inscrever-se candidatos filiados a qualquer partido político dela integrante;
II – o pedido de registro dos candidatos deve ser subscrito pelos presidentes dos partidos coligados, por seus delegados, pela maioria dos membros dos respectivos órgãos executivos de direção ou por representante da coligação, na forma do inciso III;
III – os partidos integrantes da coligação devem designar um representante, que terá atribuições equivalentes às de presidente de partido político, no trato dos interesses e na representação da coligação, no que se refere ao processo eleitoral;
IV – a coligação será representada perante a Justiça Eleitoral pela pessoa designada na forma do inciso III ou por delegados indicados pelos partidos que a compõem, podendo nomear até:
a) três delegados perante o Juízo Eleitoral;
b) quatro delegados perante o Tribunal Regional Eleitoral;
c) cinco delegados perante o Tribunal Superior Eleitoral.
§4º O partido político coligado somente possui legitimidade para atuar de forma isolada no processo eleitoral quando questionar a validade da própria coligação, durante o período compreendido entre a data da convenção e o termo final do prazo para a impugnação do registro de candidatos.” (grifos nossos)
A coligação, portanto, no período eleitoral em que concorre, assume status de partido político, deixando de existir, formalmente, após as eleições.
Diante da possibilidade de coligação nas eleições proporcionais, os cargos eletivos são ocupados pelos candidatos que obtiveram o maior número de votos dentro da coligação, independentemente do partido a que pertençam. Por isso, a lista enviada pela Justiça Eleitoral não contém indicação do partido de cada candidato eleito.
Sucede que, recentemente, o Supremo Tribunal Federal proferiu decisão, que causou grande polêmica, ao deferir, por maioria de votos, liminar no Mandado de Segurança de nº 29.988 impetrado pela Comissão Executiva Nacional do Diretório Nacional do Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB (doc. 06), com o fito de que a Mesa Diretora da Câmara do Deputados, por seu Presidente, desse imediata posse no cargo de Deputado Federal vago, em virtude de renúncia de ex-parlamentar, ao 1º suplente ou sucessor do PMDB, na ordem obtida nas eleições gerais de 2006.
Com efeito, o ex-deputado pelo PMDB renunciara ao cargo para o qual foi eleito, em 2006, pela coligação composta por diversos partidos, dentre os quais o Partido Progressista – PP, havendo a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados convocado para posse no cargo o 1º suplente da coligação, pertencente ao PP, ato contestado pelo PMDB que entende pertencer a vaga ao partido e não à coligação.
Nesse passo, saliente-se que um dos motivos pelos quais o impetrante mostrou irresignação foi o fato de a Mesa Diretora convocar para a posse no cargo o 1º suplente da coligação, pertencente ao PP, o qual não estava mais filiado ao PP, e sim ao PSC, partido que não compunha a coligação.
Observo que a integra do Acórdão, que teve como relator o Excelentíssimo Ministro Gilmar Mendes, ainda não foi disponibilizado. Portanto, não se tem ciência dos exatos termos dos fundamentos em que foi concedida a liminar, sabendo-se que votaram contra a concessão da referida liminar os Excelentíssimos Ministros Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski e Ayres Britto, ausentes no julgamento os Excelentíssimos Ministros Celso de Mello e Ellen Gracie (doc. 07).
Embora ainda não se tenha acesso ao teor dos votos proferidos no referido Acórdão, nos autos do mandado de segurança em comento, foi possível obter cópia do ofício nº 05/11/SGM/P encaminhado pelo Presidente da Câmara dos Deputados, em 03/01/2011 ao Presidente do STF, dando ciência do cumprimento da ordem judicial, e juntando Ata da reunião da Mesa da Câmara dos Deputados, ocorrida em 1º de janeiro de 2011 com o parecer do 2º Vice-Presidente e Corregedor, Deputado Antonio Carlos Magalhães Neto (doc. 08), de cujas informações e ponderações parece-me importante destacar os seguintes trechos:
“ (…) 6. Dado o significativo impacto institucional que a decisão sob execução traz pra a Casa, sinto-me obrigado a tecer algumas considerações preliminares, a despeito de ter clareza que, nesta oportunidade, a Mesa é chamada tão-somente a cumprir uma decisão judicial, e não a assentir a ela. A decisão do E. Supremo Tribunal Federal discrepa do entendimento até então vigente na Câmara dos Deputados sobre a ordem de sucessão dos suplentes eleitos por uma coligação partidária. A Casa tem como conduta observar os diplomas conferidos pela Justiça Eleitoral, os quais se dispõem em sequência ordinal pela votação recebida, independentemente da sigla coligada à qual pertençam. A rigor, pelos diplomas sequer é possível saber a qual partido pertence o suplente, uma vez que apenas a coligação é mencionada.
7. A decisão adotada pelo Supremo Tribunal Federal afirma que “é dever da autoridade máxima da Câmara dos Deputados “averiguar a forma correta de preenchimento da vaga, podendo até mesmo fazer consultas, formais ou informais, à Justiça Eleitoral”. Tenho para mim, com a devida vênia, que ao contrário do que sugere a decisão, o Presidente da Casa, com o apoio da Secretaria Geral da Mesa, nunca se furtou a exercer com zelo seu dever de empossar os suplentes da forma correta. Ocorre que sempre o fez – corretamente – nos termos ditados pelos Tribunais Regionais Eleitorais, órgãos competentes para declarar o resultado das eleições para Deputado Federal em cada Estado. Tanto é assim que 154 convocações de suplentes nas mesmas circunstâncias em que foi convocado o Deputado Agnaldo Muniz forma levadas a termo ao longo desta Legislatura, sem que jamais houvesse um questionamento por parte de qualquer Tribunal Regional Eleitoral ou suplente de coligação.
8. Estes mesmos Tribunais Regionais Eleitorais, é importante dizer, continuam diplomando os suplentes das coligações de forma idêntica à que sempre fizeram, isto é, pela ordem de votos obtida no conjunto das siglas coligadas, e não por partido. Esse quadro sugere que eventuais “consultas formais e informais” à Justiça Eleitoral podem resultar em orientação diferente da preconizada pela decisão liminar em execução, uma vez que o STF ainda não consignou seu novo entendimento acerca da ordem de suplência nas coligações em decisão dotada de eficácia erga omnes e efeito vinculante, e nada indica que tal entendimento já seja amplamente conhecido e compartilhado pelos órgãos da Justiça Eleitoral.
9. A decisão desperta, ainda, inúmeros problemas práticos. Um primeiro é que a Câmara dos Deputados não pode, contra os diplomas expedidos pelos Tribunais Regionais Eleitorais no exercício regular de sua competência, passar a convocar os suplentes com base no entendimento expresso pelo Pleno do STF em uma decisão precária e com eficácia limitada às partes do processo. Por essa razão, até a superveniência de uma decisão com eficácia erga omnes e efeito vinculante sobre a matéria, cada convocação de suplente tende a se transformar em uma verdadeira batalha judicial, gerando insegurança jurídica e eventual prejuízo para a dinâmica dos trabalhos legislativos.”
Como ressaltado inicialmente, a Câmara Municipal de São Paulo tem procedido de forma idêntica à conduta adotada pela Câmara dos Deputados, no que concerne à convocação de suplentes, em caso de vacância de cargo eletivo, observando a lista de candidatos por partido ou coligação encaminhada pela Justiça Eleitoral, nos termos ditados pelo Tribunal Regional Eleitoral.
Outrossim, cumpre informar a impetração de outros Mandados de Segurança perante o Supremo Tribunal Federal, com o mesmo objeto:
• MS-DF 30.249 – Impetrado por Francisco Luiz Escórcio Lima, conhecido como Chiquinho Escórcio, do PMDB, alegando ter direito líquido e certo a ocupar o cargo de deputado federal de Pedro Novaes (PMDB-MA), que foi nomeado Ministro do Turismo do governo da presidente Dilma Rousseff. Medida liminar, nos mesmos moldes daquela prolatada nos autos do MS nº 29.988, foi concedida pelo Presidente do STF, Ministro Cezar Peluso , em 27.01.2011 (doc.09);
• MS-DF nº 30.260 – Impetrado por Carlos Victor da Rocha Mendes, do PSB/RJ, para ocupar a vaga do cargo de deputado federal de Alexandre Cardoso (PSB), indicado para Secretário de Estado de Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro. Medida liminar concedida nos moldes do MS nº 29.988, pela relatora, Ministra Cármen Lúcia (doc. 10);
• MS-MG nº 30.272 – Impetrado por Humberto Guimarães Souto (PPS), visando ocupar a vaga deixada por Alexandre Silveira de Oliveira, que pediu afastamento para exercer o cargo de Secretário Extraordinário de Gestão Metropolitana do Estado de Minas Gerais. Medida liminar concedida pela relatora, Ministra Cármen Lúcia (doc.11).
Por fim, vale ressaltar que a Advocacia-Geral da União requereu seu ingresso nas duas primeiras ações citadas, bem como interpôs agravo regimental contra as liminares concedidas nos dois últimos mandados de segurança mencionados.
Ante o exposto, como até o momento as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal cingiram-se às partes daquela ação, é de se recomendar que a E. Mesa da Câmara Municipal de São Paulo não altere, por ora, o procedimento para convocação dos suplentes, na hipótese de vaga do cargo eletivo, observando a listagem encaminhada pela Justiça Eleitoral, de acordo com o TRE, que contempla a ordem de convocação dos candidatos eleitos de acordo com a sigla da coligação, sem a indicação dos partidos que a integraram, até que sobrevenha decisão final eventualmente contrária, do STF, com eficácia erga omnes e efeito vinculante, sobre a questão.
Este é o parecer que submeto ao elevado crivo de Vossa Senhoria.
São Paulo, de 14 de março de 2011.
MARIA CECÍLIA MANGINI DE OLIVEIRA
Procuradora Legislativa – RF nº 11.119
OAB/SP 73.947