Parecer nº 177/08
Ref. Proc. nº 594/08 (TID nº 2630772)
Interessado: XXX
Assunto: Contagem de tempo na carreira para fins de integração na situação funcional contemplada na Lei nº 13.637/03
Senhor Procurador Supervisor,
A servidora inativa XXX requer, para fins de enquadramento na situação funcional prevista pela Lei nº 13.637/08, que seja contado todo o tempo em que a mesma esteve vinculada à administração deste Legislativo ocupando cargo de provimento efetivo, bem como que seja computado, para idêntica finalidade, tempo contado em dobro relativo a férias não usufruídas.
A requerente foi nomeada para o cargo de Auxiliar Legislativo em 24 de dezembro de 1.975. Pelo que consta das informações da Supervisão de Controle de Pessoal (SGA-11) às fls. 09, no ano de 1991 foi elevada por acesso ao cargo de Assistente Técnico de Direção IV, sendo este o último cargo da carreira organizada pela Lei nº 9.296/81, que ocupou antes de optar por ser enquadrada no cargo de Técnico Parlamentar, este último integrante da carreira organizada pela Lei nº 13.637/08.
Posteriormente, com a publicação da Lei nº 14.381/07, que modificou a Lei nº 13.637/03, foi enquadrada no cargo de Técnico Administrativo – QPL-17, com base no Relatório Final da Comissão de Revisão de Integração Funcional, onde se concluiu que o tempo a ser considerado para fins de integração do servidor nas disposições da Lei nº 13.637/03 era aquele exercido na carreira estruturada pela lei de organização funcional anterior, ou seja, a Lei nº 9.296/81.
Pretende, portanto, a requerente, que ao invés de se computar, para fins de integração funcional, apenas o tempo de exercício na carreira estruturada pela Lei nº 9.296/81, seja levado em consideração todo o tempo em que tenha ocupado cargo de provimento efetivo neste Legislativo, mais o tempo em dobro relativo a férias não gozadas, a fim de que possa ser enquadrada no cargo imediatamente superior e pertencente ao último nível da tabela de evolução funcional relativa aos cargos de nível médio, qual seja, o cargo de Técnico Administrativo – QPL-18.
Com o escopo de se situar juridicamente a questão importa inicialmente esclarecer que ao contrário do que ocorreu com as carreiras de nível operacional e superior em que a integração funcional nas disposições da Lei nº 13.637/08 se deu pela correspondência de níveis (aos cargos integrantes das citadas carreiras da Lei nº 9.296/81 passaram a existir outros correspondentes e resultantes da transformação dos referidos cargos), a integração dos servidores integrantes da carreira de nível médio (denominada na lei carreira administrativa) se deu pelo “tempo na carreira”. Neste sentido determina o preceptivo legal inserto no inciso II do parágrafo 2º do art. 23 da Lei nº 13.637/03, que:
“Art. 23. (…)
§ 1º A integração far-se-á mediante posicionamento do servidor nos níveis das respectivas carreiras, observados os seguintes critérios:
(…)
II – para a atual carreira administrativa: por tempo na carreira, apurado até o final do prazo previsto pelo artigo 18 desta lei, na forma constante da Tabela B do Anexo VII desta lei; e”
Como a lei faz referência a tempo na carreira, obviamente suscita a indagação referente a qual seria o conteúdo da expressão “tempo na carreira”.
Neste ponto, parece-nos que a conclusão externada no parecer da Comissão de Revisão de Integração Funcional emprestou à questão a interpretação mais condizente com a vontade legislativa, expressa na exegese histórica e sistemática na qual balizou suas conclusões, de forma que, em nosso entender o período de tempo que se pode computar para fins de integração funcional dos servidores da carreira administrativa (nível médio), é aquele exercido na carreira estruturada pela Lei nº 9.296/81.
Impende destacar que o trabalho efetivado pela Comissão de Revisão da Integração funcional dos servidores efetivos não se deu pelo mero sabor do acaso. Importa recordar que a constituição da referida comissão resultou de reclamação formulada pelo Instituto de Previdência Municipal de São Paulo – IPREM, no sentido de que os proventos e pensões de vários ex-servidores deste legislativo – que haviam sido integrados na nova situação funcional por tempo na carreira – aumentaram mais de duzentos por cento, onerando a folha de pagamento do referido instituto previdenciário, uma vez que não havia previsão orçamentária para tal.
Na ocasião relatou o IPREM que alguns servidores que se haviam aposentado no nível inicial da carreira instituída pela Lei nº 9.296/81, com o critério de cômputo de todo o tempo de serviço passaram para o nível final da carreira, percebendo os mesmos vencimentos daqueles que haviam se aposentado no cargo final da carreira, ou seja, Diretor Técnico de Departamento, em suma, alguns passaram a perceber, portanto, remuneração maior àquela paga a cargos de carreira de nível superior.
É óbvio que qualquer pessoa munida do mínimo de bom senso, em primeiro lugar pode enxergar a injustiça e a distorção que tal situação representa e em segundo a irresponsabilidade fiscal que a mesma enseja, tanto que motivou a reclamação do órgão de previdência do Município.
Foi por tal motivo que se instituiu a referida comissão de revisão, e pela mesma razão esta procurou emprestar uma interpretação mais restritiva àquilo que a lei denomina “tempo na carreira” para fins de integração do servidor. E não o fez de forma a extrair da lei uma interpretação forçada a fim de moldá-la a uma realidade que desejava pretender existir.
A conclusão da referida comissão de revisão se encontra juridicamente bem fundamentada e, para além disso, pretendeu – na ausência de uma solução legislativa que viesse a consertar a situação distorcida acima delineada –, preservar o erário e emprestar alguma coerência a uma reforma administrativa que, feita a pretexto de consertar distorções do aparelho administrativo, terminou por aprofundá-las (posteriormente as adaptações efetivadas pela Lei nº 14.381/07, viriam a minorar tais distorções, mas não a eliminá-las).
Ocorre que, instado a se manifestar a respeito do tema o E. Tribunal de Contas do Município, em consulta formulada pelo nobre Presidente deste Legislativo (acórdão publicado no Diário Oficial da Cidade de 17/05/08 – TC 1.816.07-73), posicionou-se em sentido contrário às conclusões da referida comissão de revisão.
Na ótica do Tribunal de Contas do Município o “tempo na carreira” para fins da integração prevista no inciso II do § 2º do art. 23 da Lei nº 13.637/03, deve ser computado desde “a data de início de exercício no cargo efetivo, não importando se houve evoluções, enquadramento ou integrações posteriores, pois estes atos são revalorização do padrão de vencimentos”, tendo em conta que, segundo o entendimento daquela Corte de Contas, o § 3º do art. 23 da Lei nº 13.637/03 determina que o tempo na carreira e no cargo anterior será computado para todos os efeitos legais na nova carreira do servidor integrado.
Neste ponto gostaria de abrir um parêntesis a fim de ressaltar a posição desta Procuradoria à época, ou seja, logo após a edição da Lei nº 13.637/03. O entendimento deste órgão jurídico, na ocasião – consoante se pode depreender dos Pareceres nº 318/03 e 354/04 –, muito se aproxima daquele posteriormente adotado pelo Tribunal de Contas do Município na apreciação da consulta a que se faz referência nos parágrafos anteriores.
As decisões do Tribunal de Contas proferidas no âmbito de consulta são vinculantes para o órgão da Administração que a formulou, de forma que a orientação daquele Tribunal, acima delineada, deve necessariamente ser seguida por este Legislativo.
Nesse passo, a servidora terá o direito de computar, para fins de integração na nova situação funcional derivada da Lei nº 13.637/03, “tempo de carreira” desde a data de início de exercício no cargo efetivo, não importando se houve evoluções, enquadramento ou integrações posteriores.
No que pertine ao tempo contado em dobro relativo a férias não usufruídas, prevê o art. 136 da Lei nº 8.989/79, que o servidor poderá converter o tempo de férias não gozadas em tempo de serviço que será contado em dobro para todos os efeitos legais. Neste determina o referido preceptivo legal que:
Art. 136. Por necessidade de serviço ou qualquer outro motivo justo, devidamente comprovado, poderá o funcionário converter em tempo de serviço, para todos os efeitos legais, as férias não gozadas, que serão eventualmente contadas em dobro.
De forma que, há previsão expressa de que as férias não gozadas poderão ser convertidas em tempo de serviço de modo dobrado para todos os efeitos legais (exceto para a aposentadoria após a edição da Emenda nº 19/98), portanto, também para fins de se aferir o “tempo na carreira”, de que trata o inciso II do § 2º do art. 23 da Lei nº 13.637/03.
Assim sendo, de acordo com o exposto nas linhas precedentes e com fundamento nas conclusões advindas da consulta formulada ao E. Tribunal de Contas do Município, para fins de enquadramento da requerente nas disposições da Lei nº 13.637/03, deverá ser computado o “tempo na carreira” contado este desde a data de início de exercício no cargo efetivo, bem como as férias não usufruídas e convertidas em tempo de serviço contado em dobro, com o que a requerente poderá – se contar com tempo necessário para tal –, ser enquadrada no QPL referente ao nível máximo da carreira de nível médio, ou seja, o QPL-18.
Quanto à eficácia prática do pedido, cremos que deva ser conferido ao mesmo apenas efeito ex nunc, ou seja, esse deve produzir conseqüências patrimoniais somente a partir do seu deferimento e acolhimento do resultado da consulta formulada ao Tribunal de Contas do Município, uma vez que a possibilidade de cômputo de tempo na carreira da forma ali preconizada não deriva expressamente de disposições literais da lei, mas reclama exercício de exegese, tanto que a Administração deste Legislativo vinha adotando posicionamento diverso fundado no relatório da Comissão de Revisão da Integração funcional dos servidores efetivos.
Cabe assinalar que este entendimento – quanto aos efeitos patrimoniais do pedido –, encontra-se em consonância com aquele expresso no Parecer nº 049/08, desta Procuradoria, em que restou consignado que “diante da constatação de que a norma legal dependia de uma exegese por parte do intérprete, tem-se que os novos efeitos dessa norma somente poderiam ter vigência a partir da interpretação dada – e acolhida pela autoridade competente – à mesma, não sendo cabível fazer retroagir esses efeitos à data de edição da norma, pois, como é sabido, é princípio de Direito que a interpretação atribuída pelo intérprete da norma somente pode produzir efeitos ‘ex nunc’, vale dizer, a partir da interpretação obtida, e nunca ‘ex tunc’, alcançando as situações pretéritas”.
Por oportuno, sugiro que as integrações provisórias efetuadas com fundamento no parecer da Comissão de Revisão da Integração funcional dos servidores efetivos sejam convertidas em integrações definitivas com base no acórdão do Tribunal de Contas do Município, referente à consulta em apreço. Para tanto segue em anexo minuta de decisão a ser adotada pela E. Mesa, a título de sugestão.
É meu parecer que submeto à elevada apreciação de V. Sa.
São Paulo, 03 de junho de 2.008.
ANTONIO RUSSO FILHO
Procurador Legislativo
OAB/SP n° 125.858