Parecer nº 191/2015
Ref.: TID nº 13426452 e nº 13530664
Interessado: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Assunto: Pedido de Reconsideração da decisão que indeferiu pedido de revisão de sua evolução funcional.
Senhor Procurador Supervisor,
Trata-se de Pedido de Reconsideração oferecido pelo servidor acima citado, atacando a decisão do Senhor Secretário Geral Administrativo que indeferiu seu requerimento inicial de revisão de sua evolução funcional, publicada no DOC de 11 de abril do corrente.
O servidor fundamenta seu pedido nos seguintes pontos que passo a enumerar:
1) Ausência de fundamentação da decisão de SGA;
2) Ausência de manifestação da Procuradoria acerca da questão legal aventada em seu requerimento, consistente na tese de que não existe na legislação sobre a evolução funcional dos servidores desta Casa qualquer norma que exija “tempo de interstício entre promoções, sendo exigido apenas o tempo na carreira e a pontuação por títulos.”;
3) Ofensa ao princípio da isonomia, por considerar que há casos de evolução funcional em que o servidor foi alçado a nível superior sem cumprir o interstício de 02 anos, citando o caso concreto de uma servidora que foi enquadrada no nível 6 (QPL-12) em 01/05/2007 e em 01/12/2007 foi promovida ao nível 7 (QPL-13), permanecendo, portanto, no nível 6, apenas seis meses, já que a promoção teve seus efeitos retroagidos a 01/11/2007.
Esse o relatório do Pedido de Reconsideração formulado, sobre o qual passo a me manifestar.
Primeiramente, importa frisar que o pedido é tempestivo, eis que oferecido dentro do prazo estabelecido pelo artigo 177 do Estatuto do Servidor Público do Município de São Paulo (Lei nº 8.989/79), devendo portanto, ser conhecido.
No mérito, entendo não assistir razão ao requerente, pelos motivos que passo a expor em relação a cada um dos itens objeto do Pedido de Reconsideração.
1 – Improcede a alegação de ausência de fundamentação da decisão do SGA, pois como se verifica em fls. deste expediente, a decisão exarada está vazada nos seguintes termos:
“Em vista das informações prestadas, nas quais subsidio minhas razões de decidir, INDEFIRO o requerimento inicial”
A decisão é explícita em afirmar que adotou como fundamento as informações prestadas por SGA.14, sendo certo que essa unidade, ao prestar suas informações referiu-se e fez-se acompanhar do Parecer 317/07 desta Procuradoria.
A Lei nº 14.141/06, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Municipal deste Município de São Paulo, e que pode ser invocada subsidiariamente, dispõe em seu artigo 13, in verbis:
“Art. 13. Os processos administrativos terão por objetivo a tomada de decisão, consubstanciada em despacho decisório, que deverá ser claro, preciso e atinente à matéria do processo.
§ 1º A fundamentação e a publicidade são requisitos essenciais do despacho decisório.
§ 2º A fundamentação do despacho somente será dispensada quando houver referência expressa a pareceres ou informações contidos no processo.”
Assim, tendo em vista que o despacho decisório fez expressa remissão às informações de SGA.14, as quais constam do expediente, nenhum reparo a de ser feito a essa Decisão no que tange à falta de motivação do ato, devendo, portanto, ser rechaçada a alegação do peticionário nesse particular.
2 – Não tem melhor sorte o argumento do servidor de que seu requerimento não foi objeto de análise desta Procuradoria acerca da questão legal apresentada.
De início importa deixar assentado que os pareceres têm caráter opinativo e não vinculam a Administração. Consoante ensina o sempre lembrado Hely Lopes Meirelles , os pareceres administrativos são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração, e, “embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo, como ocorre, p.ex., nos casos em que a lei exige a prévia audiência de um órgão consultivo, antes da decisão terminativa da Administração.”
No caso em apreço, além de não haver exigência legal da oitiva desta Procuradoria, o fato é que o expediente estava instruído com o Parecer nº 317/2007 da Procuradoria.
Vale novamente citar a Lei 14.141/06 em apoio ao quanto acima afirmado:
“Art. 7º O processo administrativo pode ser iniciado pela autoridade competente ou a pedido de interessado, e será composto pelo conjunto de documentos, requerimentos, atas de reunião, pareceres e informações instrutórias necessários à decisão da autoridade administrativa.”
Da leitura do dispositivo acima reproduzido, percebe-se que o processo — e por extensão os expedientes não processados — somente deverá ter os documentos necessários à decisão, vale dizer, se o Secretário Geral Administrativo entendeu desnecessária a manifestação deste Órgão, por já ter sua convicção formada e por não haver obrigação legal para tanto, não havia por certo a necessidade de que o expediente tivesse vindo para a análise deste Setor.
No entanto, vale frisar que o expediente estava, como está, instruído com o Parecer 317/07 já referido, e que essa manifestação, apesar do entendimento contrário do servidor recorrente, analisa sim, e de maneira específica e exaustiva, a questão principal apresentada no pedido inicial do servidor.
Com efeito, consoante o próprio peticionário afirma, a questão de ordem legal por ele ventilada em seu pedido primeiro refere-se à tese de que, segundo sua percepção, “não existe na legislação aplicável à evolução funcional nesta Edilidade a exigência de interstício entre promoções, sendo exigido apenas o tempo na carreira e a pontuação por títulos.”
Ora, essa questão foi sem dúvida enfrentada pelo Parecer 317/17, mais precisamente ao responder ao quesito “4” da consulta que deu origem ao Parecer, e que me permito reproduzir abaixo com esperança de que o peticionário possa compreender o quanto foi expresso e venha a se convencer do acerto da decisão contra a qual se insurgiu:
“ ‘4) Obedecidos aos parâmetros para a evolução funcional, ou seja, a passagem de um nível para o imediatamente superior, como tempo na carreira e pontos por títulos; aqueles que não possuem tempo na carreira exigidos pela norma legal, mas possuem pontos por títulos, devem completar o tempo exigido para a referida evolução?’
Ao que nos parece, a questão acima, em síntese, objetiva esclarecer se o servidor teria que contar além do tempo de interstício no nível e ponto por títulos, um determinado tempo na carreira, a fim de fazer jus à evolução funcional ao nível imediatamente superior.
Determina o § 1º do art. 21 da Lei n° 13.637/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07), que o direito do servidor de acessar ao nível imediatamente superior da carreira se configura quando se implementam os requisitos de tempo e tempo e títulos, expressos no Anexo V, do referido diploma legal.
O referido Anexo V estrutura diversos níveis das diferentes carreiras, sempre obedecendo ao número de anos que o servidor deve nele permanecer, a fim de obter o direito de acessar ao nível superior da carreira.
Assim, por exemplo, a carreira de nível superior é composta de oito níveis, como o interstício entre os diversos níveis é de quatro anos, por força do disposto no inc. III do § 5° do art. 21 da Lei nº 13.673/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07), um servidor que inicia a carreira do nível zero, quando chegar ao quarto nível terá doze anos na carreira, isto é, se preencher igualmente os requisitos de pontuação por títulos necessários à evolução funcional.
Isto não significa, contudo, que a lei considerou como requisito necessário para a evolução funcional que o servidor deveria ter doze anos na carreira, a quantidade de anos na carreira, é decorrência natural da observância do interstício para a evolução funcional.
É obvio que o problema da quantidade de anos na carreira e tempo de exercício no nível respectivo não tem relevância quando o servidor inicia a carreira do nível zero, uma vez que ambos evoluem conjuntamente no decorrer do exercício funcional.
A questão jurídica em apreço, somente ganha relevo na hipótese dos servidores que já se encontravam no exercício de suas funções quando a nova carreira foi implantada, e assim tiveram seus cargos transformados, de forma que foram inseridos em determinados níveis da nova carreira que não correspondem, necessariamente, ao número de anos que, se houvessem iniciado a carreira do nível zero, seria necessário para alcançar aquele determinado nível.
De sorte que, a questão que se propõe é a seguinte: tais servidores deveriam restar estacionados no nível da carreira em que foram inseridos até completarem o mesmo tempo na carreira que teriam se a houvessem iniciado do nível zero, não obstante já tenham o tempo de interstício no nível necessário para a evolução ao nível imediatamente superior.
A resposta é negativa, primeiro porque entendimento contrário seria tentar solucionar a questão de integração na carreira dos servidores que já estavam na administração sob a ótica de um quadro geral concebido para retratar a carreira do nível zero, e informado, assim, pela impressão errônea de que a lei exige como requisito para a evolução funcional, tempo na carreira, e não apenas tempo no nível respectivo e pontuação por títulos.
De fato, não há na lei qualquer menção à exigência de determinado tempo na carreira para a evolução funcional, uma vez que esta considerou como relevante o tempo no nível respectivo.
Desta forma, não cabe considerar que o servidor deva ter determinado tempo na carreira para ser acessado ao nível imediatamente superior, basta o cumprimento do interstício no nível e a pontuação por títulos.
Este é o entendimento que deflui da análise dos incisos I, II e III do § 5º do art. 21 da Lei nº 13.673/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07).
Assim, determina, por exemplo, o referido inciso III que nas carreiras de Analista Legislativo, Consultor Técnico Legislativo, Procurador Legislativo e Técnico Parlamentar (PS) a passagem para o nível imediatamente superior ocorrerá após o mínimo de 04 (quatro) anos na carreira (nível), desde que cumprido o requisito da pontuação necessária. Esta é assim, a única condição, juntamente com tempo no nível, para assegurar ao servidor o direito de ser promovido.
Cabe ressaltar que onde está escrito “carreira” deve ser lido nível, uma vez que somente desta forma o preceito ganha coerência. A inserção, no referido dispositivo, da palavra “carreira” ao invés de “nível” é um evidente erro material, uma vez que a interpretação de tal conceito em sua real acepção tornaria inviável a carreira recém implantada, porque após quatro anos na carreira o servidor teria adquirido o direito de ocupar o último nível da mesma.”
Tal fato contraria a própria tabela constante do Anexo V da Lei nº 13.673/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07), como também a noção de carreira, uma vez que esta encerra a idéia de ascensão gradual do servidor aos diversos níveis que compõem sua estrutura.
Portanto, a idéia de que após quatro anos na carreira o servidor ultrapasse todos seus níveis e passe a prover cargo do último nível se afigura tão absurda e esdrúxula, que a única interpretação que torna o dispositivo inteligível e dotado da necessária razoabilidade é a de que, in casu, houve um erro material e onde se pretendeu dizer “nível” se disse, por um descuido, “carreira”.
Assim, os únicos requisitos exigidos para a evolução funcional são tempo no nível respectivo e pontuação por títulos (dispensável para a carreira de nível operacional em determinada situação). Presentes tais pressupostos, o servidor tem direito a ser acessado ao nível da carreira imediatamente superior.” (grifei)
A leitura desses parágrafos deve ser bastante para o peticionário perceber que o Parecer 317/07 cuidou do tema que ele julga ser a questão principal apresentada em seu pedido originário, pois referida manifestação aborda diretamente a interpretação dos dispositivos legais relativos à evolução funcional, esposando claramente o entendimento de que há sim necessidade de cumprimento do interstício fixado nos incisos do § 5º do artigo 21 da Lei nº 13.637/03, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 14.381/07, e que quando esses incisos falam em “anos na carreira”, tal deve ser entendido como “tempo no nível”, sob pena de se chegar a uma interpretação teratológica do texto legal.
O peticionário entende, por fim, que ainda que o parecer tenha razão e que onde a lei diz “carreira” deveria ter dito “nível”, tal solução não poderia se dar pela via hermenêutica e que a correção deveria “ter sido feita por processo legislativo específico; (e que) se não entendeu necessária a correção, a lei deve ser respeitada e cumprida como está”
Ora, não é assim. O papel do operador do Direito é exatamente interpretar a lei, com vistas a sua correta aplicação pelo Administrador, e foi o que o Parecer 317/07 fez, e no caso específico dos incisos do § 5º do artigo 21 adotou o entendimento óbvio de que o tempo referido nesses incisos refere-se a tempo no nível e não na carreira, pois caso contrário se chegaria ao absurdo de que após meros 04 anos na carreira o servidor pudesse chegar ao último nível da progressão funcional, violando claramente o conceito de carreira.
Assim sendo, ante os argumentos já expressos no referido Parecer 317/07 e nos novos aqui aduzidos, julgo de ser de se afastar a alegação constante do item “2” do pedido de reconsideração do servidor.
3 – Por fim, o servidor recorrente alega, no item “3” de sua petição, ofensa ao princípio da isonomia.
Tendo em vista essa alegação, solicitei o envio do expediente para a manifestação de SGA.14, especificamente quanto a esse item. Em resposta ao solicitado, a Unidade informou que no caso da servidora citada pelo recorrente, assim como no caso dos demais servidores cujas promoções constam do D.O.C. de 01/12/2007, com data retroativa a 01/11/2007, a evolução funcional se deu com observância do quanto disposto nas orientações constantes do reiteradamente citado Parecer 317/07 em resposta à pergunta nº 1 da consulta, qual seja, o de considerar, excepcionalmente, o tempo na carreira a partir de seu enquadramento na Lei 13.637/03, eis que se tratava da primeira evolução funcional após o enquadramento dos servidores no novo regime jurídico instaurado pela Lei 13.637/03. Informa, ainda, que o mesmo critério foi aplicado ao servidor XXXXXXXXX, ora recorrente, que teria sido promovido para o nível 7 na mesma data, caso apresentasse a pontuação por títulos necessária para tanto.
Dessa forma, não há que se falar em quebra do princípio da igualdade, sendo de se afastar a alegação consubstanciada no item “3” do Pedido de Reconsideração.
Ante todo o exposto, manifesto-me pelo indeferimento do Pedido de Reconsideração formulado, mantendo-se a Decisão do Secretário Geral Administrativo exarada em 09 de abril último e publicada no Diário Oficial da Cidade de 11 de abril do corrente.
Esse o parecer que elevo à superior consideração de Vossa Senhoria.
São Paulo, 12 de junho de 2015.
LUIZ EDUARDO DE SIQUEIRA S.THIAGO
Procurador Legislativo – OAB/SP 109.429
Pedido de Reconsideração da decisão que indeferiu pedido de revisão de sua evolução funcional