Parecer nº 203/2013
Ref.: Processo nº 1442/2006
Interessada: xxxxxxxxxxxxx
Assunto: Requerimento pleiteando o pagamento de seus vencimentos conforme publicação de 05/01/2005, de SGA.
Senhor Procurador Legislativo Chefe,
Trata-se de requerimento da servidora acima nomeada, pleiteando o pagamento de seus vencimentos conforme publicação de 05/01/2005, de SGA, desde 24/06/2005, até que sobrevenha nova Decisão, sustentando que por estar vencido o prazo de prorrogação, inexistiria respaldo legal para o não pagamento integral de seus vencimentos.
Verifico existir o processo 484/2006, em que figura como requerente a servidora, que trata dos mesmos fatos deste processo, tendo como pedido o reconhecimento da prescrição quinquenal e o seu reenquadramento no QPL-21. Assim sendo, apesar de o pedido não ser o mesmo, sugiro o apensamento dos processos, por terem a mesma causa de pedir e trazerem o mesmo resultado prático, caso atendido o quanto pleiteado.
Apesar de formulado nos termos acima, o presente caso trata da decadência para a Administração na revisão de seus atos. Já foram elaborados inúmeros pareceres sobre a matéria no âmbito desta Casa tratando do tema. Seguem trechos extraídos do parecer nº 88/2007:
“Com efeito, o tema da decadência foi objeto de discussões no âmbito desta Casa, havendo a Mesa Diretora protelado uma decisão definitiva sobre o assunto até que a matéria fosse mais bem estudada e fixado um entendimento uniforme sobre a mesma no âmbito deste Município.
Vale um escorço histórico sobre a maneira como o tema foi tratado nesta Câmara, de modo a que fique clara a situação presente:
1. Tendo em vista o v.Acórdão proferido pelo E. Tribunal de Contas do Município de São Paulo nos autos do Processo TC nº 72.002.911.02-95, que recomendou a esta Casa Legislativa a adoção de uma série de medidas saneadoras de irregularidades ali apontadas, entre as quais a anulação dos atos de acessos funcionais de servidores que estariam em desacordo com a Constituição da República de 1988, tal como o caso concreto deste expediente, a Mesa Diretora desta Câmara passou a editar uma sucessão de Decisões dando cumprimento às recomendações daquela Corte de Contas;
2. Em 18/12/2004 foram publicadas Decisões de Mesa determinando a revisão de diversos atos (permanência da GAL após EC 19/98; incorporação GG com quebra de vínculo; acessos considerados ilegais, etc);
3. Posteriormente, em 31/12/2004, os nobres Vereadores Antonio Goulart, Toninho Paiva e Dr. Farhat, então integrantes da Mesa Diretora e subscritores das decisões de 18/12, apresentaram votos aditivos àqueles proferidos nas Decisões de 18/12;
4. Os três votos aditivos tiveram por finalidade, ao mesmo tempo em que mantinham o conteúdo normativo das Decisões exaradas em 18/12, reconhecer a incidência da “prescrição e/ou decadência”, defendendo a aplicabilidade da Lei Federal nº 9.784/99 e o prazo decadencial ali previsto de 05 (cinco) anos, e determinando à Sra. Secretária Geral Administrativa que os comandos constantes das decisões de 18 de dezembro somente deveriam produzir efeitos em relação aos atos não alcançados pela incidência do prazo decadencial;
5. Em face do quanto determinado nos referidos votos, a Sra. Secretária Geral Administrativa deu cumprimento aos mesmos, aplicando as ordens consubstanciadas nas decisões de 18/12 apenas aos servidores não beneficiados pelo instituto da prescrição/decadência;
6. Em 12 de janeiro de 2005, a nova Mesa Diretora recém empossada, proferiu Decisão tornando sem efeito os atos operados pela Secretaria Geral Administrativa com base nos votos aditivos de 31/12/04;
7. Em 23 de março de 2005, nova Decisão de Mesa prorrogou por 60 (sessenta) dias aquela de 12/01/05, que suspendeu os efeitos dos atos praticados por SGA. Essa Decisão teve por motivação a controvérsia com respeito à questão da decadência/prescrição, como se vê de seus expressos termos, “in verbis”: “A Mesa…torna público, para todos os fins de direito, que aquela decisão, que suspendeu os efeitos de atos administrativos, efeitos estes operados pela Secretaria Geral Administrativa…tendo em vista a ausência de orientação definitiva nesta Casa de Leis, a propósito do prazo decadencial ou prescricional aos casos de anulação ou de declaração de invalidade de atos administrativos fica prorrogada por mais 60 dias, a contar desta data, até decisão final.”;
8. De outro lado, essa mesma Deliberação de 23/03/05 informava que a indefinição legal, doutrinária e jurisprudencial sobre o tema “gerou consultas formais ao Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal de Contas do Município, ao DD. Procurador Geral do Município de São Paulo, além da própria Assessoria Jurídica desta Casa…”. Por fim, concluiu a Decisão que “Tão logo as consultas cheguem aos membros da Mesa, com resposta aos ofícios expedidos (PGM, TCM e outros), além da própria orientação da Assessoria e Consultoria Jurídica desta Câmara Municipal, trará a Mesa uma decisão definitiva sobre a questão de absoluta complexidade e que envolve o erário.”;
9. Por fim, em 23 de maio de 2005, nova Decisão da Mesa prorrogou por mais 30 dias a suspensão dos efeitos dos atos referidos na decisão de 23 de março;
10. Até onde pude acompanhar, essa foi a última deliberação da E.Mesa sobre o tema da decadência, sendo certo que não houve, até o presente momento, qualquer decisão definitiva sobre o assunto exarada pela Mesa Diretora;
11. A E. Corte de Contas do Município, em atenção ao ofício encaminhado por esta Casa (Ofício GAB/PRES nº 0117/05, de 21/03/2005), requerendo informações sobre a existência de acórdãos do Tribunal a respeito do prazo prescricional ou decadencial a ser observado nos casos de anulação ou de declaração de invalidade de atos administrativos, ofereceu sua resposta através do Ofício SSG-GAB nº 0636/2005 informando que a matéria prescinde de prolação de acórdãos específicos da Corte, tendo sido já firmado o seu entendimento quando das revisões efetuadas nos processos de aposentadoria dos servidores desta Edilidade, bem como nos estudos realizados no TC nº 72.000.556.05-57, onde foi analisada situação de servidor aposentado do próprio Tribunal;
12. Em síntese concluiu o estudo do Tribunal que i) na falta de norma legal fixando o prazo prescricional ou decadencial, é viável a tese da imprescritibilidade, de aplicação inclusive inafastável, em alguns casos; ii) se reconhecida lacuna legal, deve-se buscar a integração pelo recurso à analogia, e indica a Lei Paulista nº 10.177/98 como aquela a ser utilizada analogicamente; iii) a adoção pelo Tribunal do prazo decadencial de 10 (dez) anos contados da produção do ato;
13. A D.Procuradoria Geral do Município igualmente encaminhou resposta ao ofício remetido pela Câmara, compartilhando a mesma conclusão alcançada pelo Órgão de Contas de que, ante a ausência de lei própria no Município, o prazo deve ser buscado na Lei Estadual nº 10.177/98.
Pois bem, como se percebe do resumo feito acima, remanesce pendente de decisão por parte da Mesa Diretora o tema relativo à adoção do instituto da decadência no âmbito desta Casa, inclusive no que diz respeito à norma aplicável para regular as situações havidas anteriormente à edição de futura norma ou deliberação que venha a dispor sobre o tema para os casos futuros.
Vale lembrar, ainda, que se encontra em tramitação nesta Casa o projeto de lei nº 63/2007, encaminhado pelo Executivo Municipal, dispondo exatamente sobre o prazo decadencial para a Administração anular seus atos que produziram efeitos favoráveis aos servidores, contendo inclusive norma de transição estabelecendo o regramento para as situações ocorridas anteriormente à publicação da lei.”
No parecer nº 105/2007, proferido nos autos do processo nº 484/2006, em que a requerente pleiteia a aplicação da prescrição quinquenal a seu ato de acesso, entendeu o procurador à época que o processo deveria ser encaminhado a SGA, a fim de que aguardasse a apreciação e a deliberação da E. Mesa Diretora sobre o prazo decadencial a ser adotado por esta Casa, considerando os dados já existentes sobre o assunto e a apresentação do projeto de lei dispondo sobre a matéria.
Posteriormente à edição desses pareceres, foram elaborados outros pareceres, tendo em vista a edição da Lei nº 14.614/07. O parecer nº 151/2008 dispõe:
“A segunda linha argumentativa da peticionária consiste na invocação do artigo 2º da recém editada Lei nº 14.614/07, o qual estabelece:
“Art. 2º Os atos eivados de vícios praticados antes da edição desta lei poderão ser revistos e anulados pela Administração, em conformidade com o disposto no art. 10 da Lei nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998, do Estado de São Paulo, observado o prazo máximo de 10 (dez) anos, contados da sua produção.”
Realmente, a nova Lei nº 14.614/07, que alterou a Lei nº 14.141/06 introduzindo-lhe um Capítulo X regulando o procedimento para a anulação de atos administrativos no âmbito deste Município, previu essa norma transitória do artigo 2º para regular também a anulação, pela Administração, dos atos praticados anteriormente à sua edição e estabelecendo o mesmo prazo da norma permanente, de 10 anos para a revisão, contado da edição do ato.
Parece ao leitor leigo que a Lei, por meio do reproduzido artigo 2º, teria de fato dado guarida a todos os servidores desta Casa que tiveram seus atos de acesso, praticados anteriormente a agosto de 1994, e revistos pela E.Mesa em 01 de agosto de 2004, eis que a Decisão da Mesa, segundo esse entender, não poderia ter anulado o ato realizado anteriormente a essa data, dado o prazo de 10 anos já haver transcorrido.
De fato, essa foi a maneira como entendeu a SGA.11 ao prestar as informações sobre o caso do peticionário, pois fez seus cálculos tendo como termo o dia da Decisão da Mesa, de 01 de agosto de 2004.
Entretanto, lamento não poder compartilhar desse entendimento, uma vez que a Lei não estabeleceu o que se pretendeu nela ver.
Com efeito, a norma do art. 2º não se aplica aos atos concessivos de direitos já revistos por ato anterior à sua edição, ou seja, somente se refere aos atos viciados ainda não revistos, não tendo o condão de abarcar também os atos já anulados anteriormente à entrada em vigor da Lei.
A interpretação correta, s.m.j., do dispositivo do artigo 2º da Lei 14.614/07 é aquela que entende que a norma se aplica a todos os atos concessivos de direitos praticados anteriormente à edição da Lei, e ainda não objeto de revisão, para alcançar todos aqueles produzidos há mais de 10 anos, contados de sua efetiva produção.
Ora, no caso em concreto da presente requerente, o ato administrativo que ela pretende tenha sido alcançado pela decadência já havia sido revisto e anulado em 1º de agosto de 2004, não se lhe aplicando, portanto, o disposto no artigo 2º da Lei nº 14.614/2007.
Em suma, não se pode pretender atribuir à Lei um efeito retroativo que ela mesma não estabeleceu, eis que a retroatividade da norma legal é uma exceção e, como tal, deve ser expressamente prevista.
Reforça essa interpretação o fato de que o texto legal aprovado por esta Casa continha um parágrafo único ao artigo 2º em comento, dispositivo esse que foi vetado pelo Sr. Prefeito.
Proclamava o aludido parágrafo único do artigo 2º, que para os atos produzidos há mais de 5 (cinco) anos da entrada em vigor da nova Lei, dos quais decorressem efeitos favoráveis aos servidores regidos pela Lei nº 8.989/79, o prazo decadencial seria de 5 (cinco) anos, contados da prática do ato, abrangendo, inclusive, os atos já revistos nos 5 (cinco) anos anteriores à nova Lei.
O objetivo dessa norma era claramente o de alcançar todos os atos praticados anteriormente à publicação da Lei, mesmo aqueles já revistos.
Ora, essa redação denuncia que o pretendido pela peticionária não encontra guarida no caput do art. 2º, eis que a situação em que ela se encontra era tratada no parágrafo único do artigo, pelo motivo óbvio de que o caput não era suficiente para abranger os atos já revistos pela Administração com base no seu poder de autotutela.
Essa norma, entretanto, foi vetada pelo Chefe do Executivo, e, portanto, não entrou no mundo jurídico, não podendo ser invocada, ao menos até que esta Câmara venha porventura derrubar o veto aposto pelo Prefeito.
Assim sendo, deve ser igualmente afastada a alegação de ocorrência da decadência, com base no artigo 2º da Lei Municipal nº 14.614/07, por absoluta falta de amparo legal, eis que o dispositivo citado não se aplica ao caso do peticionário, razão pela qual me manifesto pelo indeferimento do pedido formulado no que tange ao Direito invocado.
De outro lado, ainda, há que se ter em conta que, no caso concreto, melhor sorte não assistiria ao servidor inativo, ora requerente, no que diz respeito às condições fáticas próprias.
Com efeito, ainda que o entendimento por mim expresso da norma do artigo 2º da Lei 14.614/07 não venha a ser acolhido pela E.Mesa, e considerando, nessa hipótese, que as informações prestadas pela Unidade competente, que tomou como termo inicial para a contagem do prazo decadencial a data da produção do ato concessivo de direito, e como termo final o dia 1º de agosto de 2004, data da edição da Decisão da Mesa que reviu os atos de acesso, como corretas, o fato é que a peticionária não seria de qualquer maneira beneficiada pelo dispositivo citado, uma vez que o ato de seu acesso que foi revisto pela Mesa ocorreu em 11 de novembro de 1994, portanto a menos de 10 anos do ato revisor, que se deu em 1º de agosto de 2004.”
Além de tudo quanto foi exposto, foi realizada auditoria pelo Tribunal de Contas do Município sobre os acessos realizados no âmbito da Câmara Municipal de São Paulo operados em desacordo com a Constituição da República de 1988, tendo o caso da servidora sido analisado. Aquele Tribunal entendeu que os acessos, inclusive o da requerente, deveriam “ser revistos, no exercício do poder de autotutela da Administração, mediante procedimentos administrativos próprios, para o fim de anulação, retornando os servidores à situação anterior à dos acessos deferidos”.
Os recursos de revisão interpostos pela Associação de Servidores da Câmara em face dessa decisão que entendeu serem ilegais os atos de acesso funcionais praticados após a Constituição de 1988 foram julgados em 14 de setembro de 2011, não tendo sido conhecidos. Junto ao presente parecer cópia desse último julgamento.
Assim sendo, tendo em vista a edição da Lei nº 14.614/2007, bem como os termos do parecer nº 151/2008 e do Relatório de Inspeção elaborado pelo Tribunal de Contas do Município, entendo não mereça acolhida o pedido formulado pela requerente.
Sugiro, ainda, o apensamento dos autos do processo nº 484/2006, TID XXXXXXXXXXXXXX, a estes autos.
É o meu parecer que elevo à superior consideração de Vossa Senhoria.
São Paulo, 1º de julho de 2013.
ÉRICA CORRÊA BARTALINI DE ARAÚJO
Procuradora Legislativa
OAB/SP 257.354