Ref.: TID nº 13723593
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
O presente expediente foi encaminhado a esta Procuradoria para análise da consulta formulada pelo Diretor Presidente da Escola do Parlamento a respeito da possibilidade da referida Escola estabelecer cooperação com outras instituições de ensino a fim de estimular a pesquisa técnico-científica voltada à Edilidade paulistana, mediante “apoio técnico e patrocínio de encontros nacionais de associações de pesquisa que reúnam acadêmicos e programas de pós-graduação”.
Nesse passo, indaga: “pode a Escola do Parlamento financiar parte da impressão da agenda de programação do evento e receber em contrapartida a possibilidade de montar uma mesa redonda para debater o Legislativo e a Representação Municipal, e ter seu logo em todo o material de divulgação do evento, como a própria agenda, cartazes, banners e bolsa?”
O Setor de Processo Administrativo concluiu por meio do Parecer nº 207/2015 anexo, que o patrocínio de eventos realizados por outras instituições não está inserido no rol de objetivos institucionais da Escola do Parlamento, motivo pelo qual a resposta ao questionamento acima seria negativa.
No que diz respeito ao aspecto contratual, passo a tecer as considerações seguintes.
Preliminarmente, impende registrar que a Escola do Parlamento é um órgão da Câmara Municipal, portanto, não detém autonomia administrativa nem financeira.
Com efeito, Hely Lopes Meirelles em sua obra “Direto Administrativo Brasileiro”, Malheiros, 2006, págs. 67/68, define órgão público como um centro de competência instituído para o desempenho de suas funções estatais, com atribuições específicas, sem personalidade jurídica nem vontade própria, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertence. Aquele autor esclarece que “os atos dos órgãos são havidos como da própria entidade que eles compõem”.
No caso, a atuação da Escola do Parlamento é imputada à Câmara Municipal. Tanto é assim que, consoante a Lei Municipal nº 15.506/2011, que instituiu a citada Escola, compete ao seu Diretor Presidente, dentre outras atribuições, “propor à Mesa a celebração de protocolos, convênios, intercâmbios e contratos com entidades e instituições de ensino”.
Desta feita, entendo que a Escola do Parlamento não detém personalidade jurídica nem vontade própria para assumir direitos e obrigações perante terceiros, tal como pretendido no requerimento ora em apreço.
Ademais, consoante o parecer nº 207/2015 acima mencionado, a lei que instituiu a citada Escola não estabeleceu, dentre seus objetivos institucionais, o patrocínio de eventos realizados por outras instituições.
Conforme o artigo 37 da Constituição Federal, a atuação da Administração Pública é regida pelo princípio da legalidade, de tal modo que a ausência de previsão legal, a meu ver, inviabiliza o deferimento do pleito ora em exame.
Na hipótese da Escola do Parlamento, por intermédio da Câmara Municipal, ter interesse em promover eventos de terceiros em forma de apoio técnico e patrocínio, algumas condições devem ser observadas.
Preliminarmente, observo que o Ato nº 967/2007 aprovou o Manual de Identidade Visual da Câmara e instituiu a marca da Edilidade de uso obrigatório por todas as unidades do órgão e de uso exclusivo em materiais institucionais. Assim, há que se verificar se a logomarca da Escola do Parlamento encontra-se devidamente reconhecida e regulamentada como tal para que seja devidamente utilizada.
Ainda em caráter preliminar, em observância à Lei nº 4.320/64, deve se verificar se há previsão orçamentária para a despesa ora em questão.
No que diz respeito à concessão de patrocínio, importante destacar que na esfera federal essa é uma praxe e há farta jurisprudência do Tribunal de Contas da União sobre o assunto.
A Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (SECOM) expediu a Instrução Normativa SECOM-PR nº 9, de 12/12/2014, para disciplinar o patrocínio dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal (cópia anexa).
Patrocínio, na definição daquele órgão federal, consiste na “ação de comunicação que se realiza por meio da aquisição do direito de associação da marca e/ou de produtos e serviços do patrocinador a projeto de iniciativa de terceiro, mediante a celebração de contrato de patrocínio” (artigo 2º, I).
De acordo com a mencionada norma, cabe ao patrocinado apresentar um projeto de patrocínio, descrevendo as características, as justificativas e a metodologia de sua execução, estabelecendo cotas de participação, contrapartidas e condições financeiras (artigo 2º V) e “O patrocinador deverá pautar sua atuação com base nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa” (artigo 4º).
Importante destacar também que consoante a citada norma, o patrocínio é formalizado por um contrato de patrocínio, em que as partes estabelecem seus direitos e obrigações (artigo 2º, VII) e a fixação do valor do patrocínio é estipulada pela expectativa de alcance dos objetivos almejados com a parceria (artigo 25 § 1º).
Tendo em conta as peculiaridades do contrato de patrocínio, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União entende que essa espécie de contratação é incompatível com o certame licitatório, conforme se constata do Acórdão nº 1.423/2004, prolatado nos autos do processo nº 001.594/1997, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues:
“A jurisprudência desta Casa não tem como irrelevante a distinção entre os montantes gastos com publicidade e propaganda daqueles atribuídos a promoção. Reproduzo, a propósito, trecho do voto do Ministro Adhemar Ghisi proferido no âmbito do TC 000.925/97-7, que assim aborda a questão: ‘7. É despiciendo comentar da inadequação de ser realizado procedimento licitatório quando adotada a decisão de oferecer patrocínio a alguma entidade ou evento. A decisão de patrocinar é personalíssima, adotada exatamente em função da expectativa de sucesso que possa vir a ser alcançado pela respectiva entidade ou evento, trazendo uma maior veiculação do nome do patrocinador. Assim, fica caracterizada a inviabilidade de competição que conduz à inexigibilidade prevista no “caput” do art. 25 do Estatuto das Licitações e Contratos…Na mesma linha, seguiu o Ministro Humberto Souto, ao relatar o TC 001.786/1998-9, nos seguintes termos:”14. Com relação aos contratos de patrocínio, esses, face as suas características peculiares, podem ser celebrados sem a necessidade de um procedimento licitatório prévio. Tais contratos podem ser ajustados diretamente, com base no art. 25, caput, da Lei 8.666/93, que estabelece a inexigibilidade de licitação quando constatada a inviabilidade de competição, ou então com base no inciso III, do mesmo artigo, quando o patrocínio envolver a contratação de profissional de qualquer setor artístico. 15. É o que ocorre, por exemplo, no patrocínio de uma equipe esportiva, ou de um evento cultural. Nesses casos, não existe possibilidade de fixação de critérios objetivos de seleção, motivo pelo qual a Lei atribuiu ao Administrador a prerrogativa de escolher, justificadamente, aquele que melhor possa atender aos interesses da Administração”.
No entanto, a Lei nº 8.666/93 deve ser aplicada no que couber, notadamente no que diz respeito à formalização da contratação mediante a instauração de processo administrativo próprio, das razões da escolha do patrocinado e da justificativa do valor do patrocínio.
A jurisprudência da Corte de Contas da União encontra-se pacificada quanto à incumbência do patrocinador de justificar previamente a escolha do patrocinado e após a celebração do contrato, avaliar o retorno do patrocínio concedido. Seguem abaixo alguns exemplos do entendimento do TCU:
1) Acórdão nº 2277/2006 – Processo nº 012.168/2005-6 – Plenário – Ministro Ubiratan Aguiar – “REPRESENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVAS PARA A CONCESSÃO DE PATROCÍNIO E DE ANÁLISE POSTERIOR SOBRE OS RESULTADOS AUFERIDOS PELA ENTIDADE. AUDIÊNCIA. MULTA. DETERMINAÇÕES. 1. As concessões de patrocínios por órgãos e entidades da Administração Pública Federal devem ser precedidas das devidas justificativas, especialmente os ganhos de mídia que poderão advir com esse tipo de repasse de recursos públicos a terceiros.
2. Na prestação de contas a ser apresentada pelo patrocinado devem constar os documentos comprobatórios que evidenciem o destino dado ao montante recebido às custas do erário, em consonância com a avaliação sistemática dos resultados obtidos, na forma do art. 3º, inciso VI, do Decreto nº 4.799/2003.
3. Cabe ao órgão ou entidade da Administração Pública Federal que avaliar globalmente os resultados de sua política de patrocínio, por meio de pesquisas que ponderem o retorno e a aceitação do público em relação aos patrocínios concedidos”..
2) Acórdão nº 922/2009 – Ministro Benjamin Zymler – Plenário – “recomendar ao Sebrae Nacional que envide esforços no sentido de ajustar a Instrução Normativa nº 40/2001 aos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, bem como à jurisprudência deste Tribunal, no que diz respeito à prestação de contas dos recursos destinados a patrocínio quanto à exigência da apresentação de documentos comprobatórios que evidenciem o destino dado ao montante recebido (notas fiscais, recibos, relatório das ações desenvolvidas pelo patrocinado, comprovantes das contrapartidas avençadas), adotando, como parâmetro, os Acórdãos nº 2.277/2006 e 447/2008, ambos do Plenário”.
3) Acórdão 545/2015 – Ministro Raimundo Carreiro – Plenário – “alertar as Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) a respeito das seguintes impropriedades e determinar que se abstenha de praticá-las em futuros contratos de patrocínio: 9.4.1. ausência, incompletude e/ou falta de clareza, transparência e sistematização das normas internas prevendo critérios e procedimentos para a celebração, acompanhamento e análise de prestação de contas de convênios e contratos de patrocínios, o que afronta os artigos 2º ao 12, do Decreto 6.170/2007 e os artigos 33 e 34 da Instrução Normativa 1/2009 da Secretaria de Comunicação da Presidência da República, assim como a determinação dirigida à estatal por intermédio do item 1.1 do Acórdão 1.998/2006-TCU-Segunda Câmara e a orientação do Ofício-Circular 39/2007/SUBEX/SECOM-PR”.
Segundo a Instrução Normativa nº 09/2014 já referida, o patrocinador deverá exigir do patrocinado a apresentação dos documentos de habilitação jurídica e de regularidade fiscal (artigo 25, § 2º). O Tribunal de Contas da União já se pronunciou a respeito desta matéria no Acórdão nº 2.161-31/2012, nos autos do processo nº 013.473/2009-0, Ministro Relator José Múcio Monteiro:
“dar ciência à XXXXXXXXXXX que, para a celebração de contratos de exposição e divulgação da marca com agremiações desportivas ou outras entidades detentoras dos direitos de exploração de marcas ou imagem destas agremiações, deve restar comprovada a regularidade fiscal e perante o FGTS da contratada e da entidade a quem efetivamente se está patrocinando, em obediência ao § 3º do art. 195 da Constituição Federal, ao art. 193 da Lei nº 5.172/66 (Código Tributário Nacional), aos §§ 6º a 9º do art. 22 da Lei nº 8.212/91, aos incisos III e IV do art. 29 da Lei nº 8.666/93, à alínea “d” do item 4.1.1 do Decreto nº 2.745/98 e aos itens 4.2.6 e 4.2.7 do Manual de Procedimentos Contratuais da Petrobras”.
Saliento também que segundo a citada norma, o patrocinador adotará, preferencialmente, processos de seleção pública de propostas de patrocínio (artigo 20). Nesse passo, a título de ilustração, anexo o edital de seleção pública de patrocínio realizado pelo XXXXXXXXXXX e pela XXXXXXXXXXX.
Diante do arcabouço jurídico anteriormente exposto, sou levada a concluir que a concessão de patrocínio não se limita ao financiamento de despesas de terceiros com a realização de determinado evento mediante a colocação da logomarca da Escola ou da Câmara no respectivo material promocional do evento e a possibilidade de espaço numa mesa redonda para debater o Legislativo. O contrato de patrocínio deve ser revestido de todas as formalidades legais, assim como os demais contratos administrativos.
Desta feita, concluo que:
a) a Escola do Parlamento, enquanto órgão da Câmara Municipal, não detém personalidade jurídica para patrocinar evento de terceiro;
b) a lei que instituiu a Escola do Parlamento não relacionou dentre seus objetivos o patrocínio a evento de terceiro;
c) na hipótese de alteração da legislação ora em vigor para contemplar a possibilidade da Escola do Parlamento, por intermédio da Câmara Municipal, patrocinar evento de terceiro, a lei deverá estabelecer as condições de concessão do patrocínio, a forma de seleção do patrocinado, os critérios de julgamento do valor do patrocínio, a forma de avaliação do retorno do investimento e o controle dos gastos do patrocinado.
São as minhas considerações que submeto à apreciação superior.
São Paulo, 02 de julho de 2015.
MARIA HELENA PESSOA PIMENTEL
Procuradora Legislativa
OAB/SP nº 106.650