Parecer nº 300/07
Ref: Processo nº 952/2006 (TID n° 936328)
Interessado: Arquivo Geral – SGP.33
Assunto: Contratação de serviço de restauração de plantas arquitetônicas XXX– Inexigibilidade de licitação – Notória especialização – Singularidade do objeto – Bem da valor histórico – Não caracterização
Sr. Procurador Legislativo Supervisor,
A Secretaria Geral Administrativa requer a esta Procuradoria a análise da possibilidade de contratação direta, por inexigibilidade de licitação, fundada em singularidade do objeto e notória especialização (art. 25, II, da Lei nº 8.666/93), da empresa XXX – Conservação e Restauração de Obras sobre Papel Ltda., a fim de executar serviço de restauração de plantas arquitetônicas do Palácio Anchieta, consistentes estas em:
a) 48 plantas referentes às instalações elétricas;
b) 28 plantas referentes às instalações hidráulicas;
c) 162 plantas referentes às estruturas do prédio;
d) 56 plantas referentes à decoração.
Realizou-se pesquisa de preço em que apresentaram oferta a empresa que se pretende contratar diretamente (XXX) e uma outra (mapa de preços às fls. 66). O preço médio apurado para a execução do objeto pretendido foi de R$ 207.206,00 (duzentos e sete mil e duzentos e seis reais), tendo a empresa XXXXXX oferecido proposta no valor de R$ 206.380,00 (duzentos e seis mil, trezentos e oitenta reais).
Preceitua o art. 25 da Lei de Licitações que:
“Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
(…)
II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;”
Portanto, para se configurar uma situação concreta em que o procedimento licitatório é inexigível, é necessária a conjugação concomitante de três fatores elencados no retro transcrito inciso II do art. 25 de Lei nº 8.666/93, quais sejam, que o serviço técnico que se pretenda contratar seja das espécies arroladas no art. 13 da Lei de Licitações, que o objeto seja de natureza singular e que a escolha do executor recaia sobre profissional ou empresa de notória especialização.
No caso em consideração, o serviço técnico que se pretende contratar não encontra correspondência com qualquer das hipóteses expressas no art. 13 da Lei nº 8.666/93.
Embora se aproxime daquela expressa em seu inciso VII, com ela não se confunde, uma vez que não restou plenamente caracterizado que o objeto que se pretende restaurar seja um bem de valor histórico.
No caso, não podendo ser classificado, sem sombras de dúvidas, como bem de valor histórico a hipótese não encontra correspondência com o referido inciso VII do art. 13 da Lei nº 8.666/93, cujo preceptivo legal vem expresso nos seguintes termos:
“Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
(…)
VII – restauração de obras de arte e bens de valor histórico”.
Além de não se encontrar plena adequação às hipóteses do art. 13, retro transcrito, não restou evidenciada a natureza singular do objeto.
A singularidade do objeto que se pretende contratar se evidencia quando o interesse da Administração – em virtude de características incomuns do objeto do contrato –, somente pode ser atendido de modo satisfatório por determinada pessoa que ostente atributos técnicos especiais e por tal motivo se afigura com a mais confiável para a produção da atividade pretendida.
Nessa ordem de considerações preleciona Celso Antônio Bandeira de Mello que “(…) um serviço deve ser havido como singular quando nele tem de interferir, como requisito de satisfatório atendimento da necessidade administrativa, um componente criativo do seu autor, envolvendo o estilo, o traço, a engenhosidade, a especial habilidade, a contribuição intelectual, artística ou a argúcia de quem o executa, atributos estes que são precisamente os que a Administração reputa convenientes e necessita para a satisfação do interesse público em causa. Embora outros, talvez até muitos, pudessem desempenhar a mesma atividade científica, técnica ou artística, cada qual o faria a sua moda, de acordo com seus próprios critérios, sensibilidade, juízos, interpretações e conclusões parciais ou finais, e tais fatores individualizadores repercutirão necessariamente quanto a maior ou menor satisfação do interesse público. Bem por isso não é indiferente que sejam prestados pelo sujeito “A” ou pelos sujeitos “B” ou “C”, ainda que todos estes fossem pessoas de excelente reputação. É natural, pois, que, em situações deste gênero, a eleição do eventual contratado – a ser obrigatoriamente escolhido entre os sujeitos de reconhecida competência na matéria – em profissional ou empresa cujos desempenhos despertem no contratante a convicção de que, para o caso, serão presumivelmente mais indicados do que os de outros, despertando-lhe a confiança de que produzirá a atividade mais adequada para o caso”.
Ainda sobre a importância da caracterização da singularidade do objeto para se determinar a inexigibilidade de licitação adverte Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que “a notória especialização não inviabiliza a competição, a menos que ela seja imprescindível à realização de um determinado serviço singular e, mais do que isso, que a notoriedade apresente relação direta e imediata com a singularidade do objeto”.
Assim, tendo por parâmetro os pressupostos ressaltados no doutrina retro transcrita, na hipótese vertente não parece configurada a singularidade do objeto, uma vez que, não restou caracterizado que se tratam de obras raras de valor histórico, de forma a ensejar o juízo de que sua manipulação por quem não ostenta a capacidade técnica necessária representaria um risco à segurança e preservação de material histórico, caso em que a Administração somente poderia confiar o objeto do contrato à pessoa ou empresa que, por sua notória especialização, ofertasse garantias que de o serviço seria realizado a contento e que seu objeto não estaria sob riscos de perecimento.
Neste sentido já decidiu o E. Tribunal de Contas do Município que:
“Licitação – dispensa – notória especialização – para a caracterização da hipótese de notória especialização não bastava que se tratasse de serviços técnicos especializados, fazia-se necessário, também, que os serviços contratados, por sua complexidade, reclamassem a notoriedade do contratado, o que inocorreu nos autos – serviços rotineiros – ajuste não acolhido, com imposição de multa de 5 UFMs ao ordenador da despesa – Acórdão proferido por maioria de votos”.
Em face de todo o exposto, não estando plenamente caracterizado que os bens que se pretende restaurar possuem valor histórico, a realização de contratação direta, nos termos previstos no inciso II do art. 25 da Lei nº 8.666/93, resta na dependência de maiores esclarecimentos que permitam qualificar tais bens como de natureza histórica.
Deve-se ter em consideração que existem bens, como por exemplo, os anais da Câmara, leis antigas de séculos passados, cuja importância histórica se evidencia sem grandes esforços, ou seja, o valor histórico de tais bens é facilmente aferível pelo senso comum. Outros, como plantas arquitetônicas, principalmente quando não se referem somente à estrutura do edifício, mas também às suas instalações elétricas, hidráulicas e decoração, não evidenciam sua natureza histórica tão facilmente, têm inegável importância técnica, mas a importância histórica não deflui de tais objetos por si só.
A inexigibilidade de licitação é exceção à regra que impõe o procedimento licitatório, de modo que, não restando caracterizado de modo manifesto os seus pressuposto, deve-se seguir a regra, ou seja, licitar.
É meu parecer, que submeto à elevada apreciação de V. Sa.
São Paulo, 17 de agosto de 2007.
ANTONIO RUSSO FILHO
Procurador Legislativo
OAB/SP n° 125.858
PALAVRA CHAVE
Restauração de plantas arquitetonicas
Ref.: Processo nº 952/2006
Assunto: Contratação de serviço de restauração de plantas arquitetônicas do Palácio Anchieta. Inexigibilidade de licitação. Notória especialização. Singularidade do objeto. Constituição de comissão especial.
Sr. Procurador Legislativo Chefe
A Secretaria Geral Administrativa encaminhou o presente processo a esta Procuradoria para análise e manifestação quanto ao tipo de contratação para os serviços solicitados pela Equipe de Arquivo Geral – SGP-33, de restauração de plantas arquitetônicas do Palácio Anchieta.
No encaminhamento de fls. 72, é mencionado que “as especificações profissionais para execução dos serviços são semelhantes às constantes no processo nº 202/2007”, no qual resultou admitida, em relação a outro objeto (serviço de restauração de obras raras, consistentes em quinze volumes contendo legislação do Município desde o ano de 1835 a 1949), a contratação direta da empresa xxxxxx – Conservação e Restauração de Obras sobre Papel Ltda., com fundamento no permissivo de inexigibilidade de licitação disposto no inciso II do art. 25 da Lei nº 8.666/93.
Examinando os presentes autos, o Sr. Procurador Legislativo Antonio Russo Filho manifestou-se nos termos do Parecer nº 300/07, no qual concluiu que “a inexigibilidade de licitação é exceção à regra que impõe o procedimento licitatório,” de modo que, não restando caracterizados “de modo manifesto” os seus pressupostos, “deve-se seguir a regra, ou seja, licitar”.
E assim concluiu após avaliar que, no caso, não estaria plenamente evidenciado nos autos o atendimento dos requisitos para caracterização da hipótese de inexigibilidade de licitação disposta no art. 25, inciso II da Lei nº 8.666/93, segundo o qual, com a exceção prevista ao final do citado inciso II, é inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: a) para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 da mesma Lei; b) serviços técnicos, esses, de natureza singular, e c) com profissionais ou empresas de notória especialização.
Quanto ao pressuposto da letra “a” supra, assinalou que, embora o serviço técnico pretendido “se aproxime” da hipótese expressa no inciso VII do art. 13 da Lei, “não restou plenamente caracterizado” que o objeto que se pretende restaurar seja um bem de valor histórico”, pelo que, “não estando plenamente caracterizado que os bens que se pretende restaurar possuem valor histórico, a realização de contratação direta, nos termos previstos no inciso II do art. 25 da Lei nº 8.666/93, resta na dependência de maiores esclarecimentos que permitam qualificar tais bens como de natureza histórica” (Parecer nº 300/07; negritos conforme original).
Fazendo referência aos requisitos das letras “b” e “c” supra, foi também observado que “na hipótese vertente não parece configurada a singularidade do objeto, uma vez que, não restou caracterizado que se tratam de obras raras de valor histórico, de forma a ensejar o juízo de que sua manipulação por quem não ostenta a capacidade técnica necessária representaria um risco à segurança e preservação de material histórico, caso em que a Administração somente poderia confiar o objeto do contrato à pessoa ou empresa que, por sua notória especialização, ofertasse garantias” de que “o serviço seria realizado a contento e que seu objeto não estaria sob riscos de perecimento” (idem; destaques conforme original).
À luz de tais considerações, cumpre aduzir concordância com as observações no sentido de que não há nos autos elementos suficientes para se dar por configurados os requisitos configuradores da hipótese de dispensa de licitação com fulcro no art. 25, inciso II da Lei nº 8.666/93.
No entanto, cabe também ponderar que a subsunção do caso em exame ao mencionado permissivo de inexigibilidade exigiria a adequada instrução dos autos, evidenciando a caracterização de serviço de natureza singular de restauração de bens de valor histórico por profissional ou empresa de notória especialização para o mesmo.
Para tanto, caberia observar o disposto nos arts. 14 e 15 do Decreto Municipal nº 44.279/03, que regulamenta a Lei Municipal nº 13.278/02 e adotado por esta Câmara Municipal nos termos do Ato nº 878/05 da E. Mesa:
“Art. 14. No caso de contratação de serviços com pessoas físicas ou jurídicas de notória especialização, a autoridade competente para autorizar a contratação direta por inexigibilidade de licitação constituirá comissão especial com número ímpar, integrada por pelo menos dois servidores efetivos da área técnica específica relacionada ao objeto do contrato.
Art. 15. A comissão, de que trata o artigo anterior, deverá emitir parecer conclusivo sobre a singularidade do objeto do contrato e a notória especialização do futuro contratado.”
Assim, para que se caracterize a hipótese de inexigibilidade, a autoridade superior deverá constituir comissão especial composta nos termos supra indicados. Os elementos constantes dos autos não se mostram suficientes, conforme assinalado.
Por fim, no que tange a justificativa de preço prevista no parágrafo único do art. 26 da Lei nº 8.666/93, parece mostrar-se recomendável, diante do tempo transcorrido desde a pesquisa de preços mapeada às fls. 66, que sejam confirmados e atualizados os termos e os dados constantes da mesma.
Com estas considerações, bem assim com as homenagens e vênias devidas, submeto o presente processo à superior apreciação.
São Paulo, 10 de junho de 2008.
Sebastião Rocha
OAB/SP nº 138.572
Procurador Legislativo Supervisor
Setor de Contratos e Licitações
Procuradoria da CMSP