Parecer nº 317/07
Ref. Proc. n° 691/07 (TID nº 1658510)
Interessado: Secretaria de Recursos Humanos – SGA.1
Assunto: Promoção funcional – Período de contagem de tempo – Marco inicial Carreira
Senhor Procurador Chefe,
A Supervisão de Seleção, Avaliação e Desenvolvimento de Pessoal – SGA.14, tendo em consideração a nova sistemática de evolução funcional do servidor na respectiva carreira, nos termos da disciplina prevista pelo art. 21 da Lei Municipal nº 13.637, de 04 de setembro de 2003, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei Municipal nº 14.381, de 10 de maio de 2007, requer a esta Procuradoria que esclareça as indagações abaixo aduzidas, por ela formuladas:
“1) O artigo 10, da Lei nº 14.381/07, dispõe sobre o “acréscimo” do § 5º, do artigo 21 da Lei 13.637/03, observando os critérios de temporalidade da Evolução Funcional por Promoção na Carreira e altera o § 4º, desse mesmo artigo, dispondo que ato da Mesa da Câmara Municipal disciplinará tal evolução. Pergunta-se: qual a data que deve ser considerada para o início da contagem de tempo na evolução funcional? A da publicação da Lei nº 13.637/03 ou da Lei n° 14.381, visto haver diferenciação temporal entre ambas?”
A esta indagação deve ser anexada outra de mesmo objeto e formulada em adendo à indagação inicial:
“A contagem de tempo na carreira deverá ser considerada a partir de quando?
Estas indagações, portanto, prendem-se à seguinte questão: poderia uma lei que altera outra ser considerada vigente desde a data de entrada em vigor da lei alterada?
Inicialmente importa esclarecer que vigem em nosso sistema legal dois princípios basilares que mutuamente se complementam. São considerados como desdobramento de um princípio maior, qual seja, o da segurança jurídica e informam o ordenamento jurídico de todo o Estado de Direito Democrático. Tais postulados são o princípio da irretroatividade da lei e o princípio do efeito imediato.
Em relação ao princípio da irretroatividade da lei preleciona Ferrara, que a lei nova é elaborada para regular as relações jurídicas presentes e futuras e que vige a noção universalmente consagrada da irretroatividade da lei, uma vez que o efeito retroativo da lei, expressa “uma contradição do Estado consigo mesmo, pois que as relações e direitos que se fundam sob a garantia e proteção de suas leis não podem ser arbitrariamente destituídos de eficácia”.
Por seu turno, o princípio do efeito imediato da lei foi expressamente consagrado pela disposição constante no art. 6º da Lei de Introdução ao Código Civil. Dispõe o referido preceptivo legal, com a redação que lhe foi conferida pela Lei n° 3.238/57, que:
“Art. 6º A lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”
Em síntese, o princípio do efeito imediato da lei, concebido pelo jurista francês Paul Roubier no âmbito de sua teoria sobre direito intertemporal, e positivado no preceito legal acima transcrito, encerra a noção de que a lei nova tem efeitos prospectivos, ou seja, aplica-se apenas aos fatos futuros e aos efeitos posteriores dos fatos passados (que ocorrerem após sua vigência). Assim, não atinge os fatos anteriores à sua entrada em vigor, nem os efeitos anteriores desses fatos.
Desta forma, da aplicação dos supracitados princípios à hipótese vertente, resulta depreensível que as disposições da Lei Municipal nº 14.381/07, que alteram as regras acerca da evolução funcional dos servidores deste Legislativo, expressas no art. 21, da Lei Municipal nº 13.637/03, obrigam a Administração e conferem direito subjetivo ao servidor de ser promovido, a partir de 10 de maio de 2007, data de sua entrada em vigor, uma vez que entendimento diverso seria fazer a lei remontar ao passado, inclusive para, se fosse o caso, desconstituir eventuais promoções levadas a efeito sob a égide da lei alterada, violando, deste modo, a proibição da irretroatividade da lei.
Contudo, o fato da lei obrigar apenas a partir de sua vigência, em 10 de maio de 2007, não significa que o tempo necessário para evolução funcional deva ser exclusivamente contado da entrada em vigor da Lei n° 14.381/07.
Realmente, ao que nos parece, para os fins da evolução funcional, o tempo anterior à edição da Lei 14.381/07 (porém posterior à Lei 13.637/03) deve ser contado, tendo como termo inicial a data em que o servidor integrou-se ao regime jurídico instituído pela Lei nº 13.637/03, base da nova carreira da qual a Lei 14.381/07 decorre, sem que disto resulte qualquer retroação não permitida pelos princípios acima citados, uma vez que o efeito do referido artigo da Lei 14.381/07, qual seja, a promoção do servidor, é um efeito que se dá no presente, apenas se utilizando um fato passado para se obter efeitos jurídicos que ocorrem no tempo presente.
Segundo nosso sentir, o tempo do servidor na carreira organizada pela Lei 13.637/03 não pode ser desprezado para os fins de verificação do interstício do servidor no nível em que foi integrado, com vistas à sua evolução funcional, pois é fato que o servidor, uma vez integrado, passou a percorrer a carreira respectiva, não podendo deixar de ser computado esse lapso temporal em que já integrava uma determinada carreira, e em relação à qual já nutria expectativas de evoluir funcionalmente, sob pena de ofensa ao princípio da segurança jurídica.
Com efeito, não se deve esquecer que a Lei 13.637/03, já em sua redação original, previa a sistemática de evolução funcional, e o servidor, quando optou por se integrar ao novo regime, levou em consideração inclusive a expectativa de galgar níveis na carreira em que foi integrado.
Neste ponto é importante ressaltar que antes da entrada em vigor da Lei nº 14.381/07, a Lei nº 13.637/03 em seu art. 21, § 5º excepcionava para os servidores integrados um interstício especial: 06 (seis) anos entre os níveis, a contar da data da integração. Como resultado, nenhum servidor ainda havia completado o requisito temporal para ser promovido.
As alterações introduzidas pelo art. 10 da Lei nº 14.381/07 ao art. 21 da Lei nº 13.637/03 e o novo Anexo V deste mesmo diploma legal criaram situação nova, possibilitando a partir de sua entrada em vigor o processamento de promoções com interstícios inferiores a 06 (seis) anos.
A compatibilização dessas disposições, portanto, deve se dar da seguinte forma:
I – o servidor que já havia se integrado na sistemática da Lei nº 13.637/03 e que, portanto, já havia iniciado a contagem de tempo para promoção entre níveis, com a redução do tempo de interstício não receberá promoção retroativa, sua promoção só poderá ocorrer a partir da entrada em vigor da Lei nº 14.381/07;
II – independentemente do tempo decorrido entre a integração no regime da Lei nº 13.637/03 e a entrada em vigor da Lei nº 14.381/07, o tempo no nível anterior à Lei nº 14.381/07 só poderá ser aproveitado para a passagem de um único nível previsto no Anexo V, com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.381/07, isto porque, permitir mais de uma promoção significaria dar efeito retroativo às disposições da Lei nº 14.381/07, além de ferir o princípio da isonomia, vez que na situação anterior à Lei nº 14.381/07 todos estavam sujeitos a idêntico interstício;
III – o servidor que ainda não havia se integrado na sistemática da Lei nº 13.637/03 iniciará a contagem de tempo no nível para promoção a partir de sua integração, já observados os termos da Lei nº 14.381/07.
Com as soluções propostas nos três incisos anteriores, pensamos compatibilizar o princípio da irretroatividade das leis com o respeito aos direitos adquiridos pelos servidores já integrados e, portanto, já computando tempo para sua promoção na carreira.
“2) O Ato nº 976/07 estabelece, no artigo 6°, o prazo excepcional de 31 de agosto de 2007 para a apresentação de novos títulos, e o prazo de 90 dias da sua publicação, ou seja, 1º de setembro de 2007, para a publicação da listagem, conforme citado acima. Pergunta-se: A listagem inicial a ser publicada não deverá, por inviabilidade técnica, considerar os novos títulos. Portanto, poder-se-á entender que os títulos já protocolizados e integrantes dos prontuários dos servidores deverão ser computados para efeitos da evolução funcional na respectiva carreira?”
Posta a questão em outras palavras a indagação prende-se ao fato de que o Ato nº 976/07 concede prazo até o dia 31/08 aos servidores para apresentarem os títulos que os qualificam à promoção. Ocorre que, o final do prazo de 90 (noventa) dias, concedido à unidade administrativa que procede à contagem dos pontos por tempo e título, para a publicação da lista referente aos mesmos, ocorrerá em 1° de setembro, ou seja, um dia após o término do prazo final para a apresentação dos títulos. De forma que, a dúvida refere-se à possibilidade de não se considerar alguns títulos apresentados, por absoluta falta de tempo hábil para processá-los.
Não vislumbro possibilidade jurídica de se restringir o direito do servidor de apresentar seus títulos e vê-los considerados para fins de evolução funcional por força do lapso temporal, realmente curto, para a publicação da lista por pontos e títulos.
De fato, o servidor tem o direito de apresentar seus títulos até o último minuto do prazo final. Deste modo, o fato de, no dia seguinte haver necessidade de publicação da lista de pontuação não pode servir de escusa para deixar de dar cumprimento aos preceitos legais que fixam a regras referentes à evolução funcional do servidor.
Assim, antevendo a impossibilidade material de dar cumprimento a regra que determina a consideração de todos os títulos apresentados pelo servidor no prazo que lhe foi estipulado, cabe a unidade administrativa competente para o processamento da referida lista de pontuação solicitar a dilação do prazo para sua confecção.
Por fim, considerando que na formulação da pergunta acima, sua parte final pode sugerir que todos os títulos integrantes dos prontuários dos servidores devem ser computados para os efeitos da evolução funcional, vejo-me na necessidade de alertar que, com respeito a esse tema, deve ser observado o disposto no inciso II do artigo 2º do Ato nº 673/07.
“3) O Anexo V, da Lei nº 13.637/03, obedece aos critérios de temporalidade e por títulos do artigo 10, da Lei nº 14.381/07. Notadamente os níveis 10, 11, e 12, correspondentes ao QPL-16, QPL-17 e QPL-18, da carreira de Técnico Administrativo e Técnico Administrativo (PS), no enquadramento “pontos por título” não seguem a lógica dos demais níveis, cuja diferença é de 4 (quatro) pontos por nível. Pergunta-se: qual o procedimento deverá ser adotado para que não haja prejuízo ao princípio de eqüidade e isonomia face aos demais integrantes da carreira?”
Ao que nos parece, a questão refere-se ao fato de que no Quadro de Evolução Funcional de que trata o Anexo V da Lei n° 13.637/03, na tabela referente à estruturação da carreira do nível intermediário – Técnico Administrativo e Técnico Administrativo (PS) – os pontos necessários à evolução funcional nos diversos níveis obedecem a uma constante, qual seja, a diferença de 04 (quatro) pontos por nível.
Contudo, do nível 09 para o nível 10 essa diferença cai para 2 (dois) pontos e do nível 11 para o nível 12 tal diferença passa para 12 (doze) pontos. Desta forma, questiona-se se, face aos princípios da eqüidade e da isonomia, não haveria a obrigação de manter igual diferença de pontos para a evolução aos diversos níveis.
Há infringência ao princípio da isonomia sempre que se dispensa tratamento diferenciado àqueles que se encontram na mesma situação de fato.
Na espécie, não vislumbramos ofensa ao referido princípio, uma vez que ausente a situação descrita no parágrafo precedente.
Aliás, a distribuição da diferença de pontuação por títulos, para promoção aos diversos níveis da carreira, é um critério discricionário adotado pelo legislador, e não há necessidade de que este obedeça a uma variação constante de pontos entre os diversos níveis. Tal variação não necessita, também, ser igual para as diferentes carreiras (operacional, intermediária e superior).
É razoável que, no caso, possa ter havido a consideração de que, para ser promovido aos níveis para os quais se exige maior pontuação por título, o servidor deveria se qualificar mais, razão pela qual a exigência de pontuação mais elevada.
“4) Obedecidos aos parâmetros para a evolução funcional, ou seja, a passagem de um nível para o imediatamente superior, como tempo na carreira e pontos por títulos; aqueles que não possuem tempo na carreira exigidos pela norma legal, mas possuem pontos por títulos, devem completar o tempo exigido para a referida evolução?”
Ao que nos parece, a questão acima, em síntese, objetiva esclarecer se o servidor teria que contar além do tempo de interstício no nível e ponto por títulos, um determinado tempo na carreira, a fim de fazer jus à evolução funcional ao nível imediatamente superior.
Determina o § 1º do art. 21 da Lei n° 13.637/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07), que o direito do servidor de acessar ao nível imediatamente superior da carreira se configura quando se implementam os requisitos de tempo e tempo e títulos, expressos no Anexo V, do referido diploma legal.
O referido Anexo V estrutura diversos níveis das diferentes carreiras, sempre obedecendo ao número de anos que o servidor deve nele permanecer, a fim de obter o direito de acessar ao nível superior da carreira.
Assim, por exemplo, a carreira de nível superior é composta de oito níveis, como o interstício entre os diversos níveis é de quatro anos, por força do disposto no inc. III do § 5° do art. 21 da Lei nº 13.673/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07), um servidor que inicia a carreira do nível zero, quando chegar ao quarto nível terá doze anos na carreira, isto é, se preencher igualmente os requisitos de pontuação por títulos necessários à evolução funcional.
Isto não significa, contudo, que a lei considerou como requisito necessário para a evolução funcional que o servidor deveria ter doze anos na carreira, a quantidade de anos na carreira, é decorrência natural da observância do interstício para a evolução funcional.
É obvio que o problema da quantidade de anos na carreira e tempo de exercício no nível respectivo não tem relevância quando o servidor inicia a carreira do nível zero, uma vez que ambos, evoluem conjuntamente no decorrer do exercício funcional.
A questão jurídica em apreço, somente ganha relevo na hipótese dos servidores que já se encontravam no exercício de suas funções quando a nova carreira foi implantada, e assim tiveram seus cargos transformados, de forma que foram inseridos em determinados níveis da nova carreira que não correspondem, necessariamente, ao número de anos que, se houvessem iniciado a carreira do nível zero, seria necessário para alcançar aquele determinado nível.
De sorte que, a questão que se propõe é a seguinte: tais servidores deveriam restar estacionados no nível da carreira em que foram inseridos até completarem o mesmo tempo na carreira que teriam se a houvessem iniciado do nível zero, não obstante já tenham o tempo de interstício no nível necessário para a evolução ao nível imediatamente superior.
A resposta é negativa, primeiro porque entendimento contrário seria tentar solucionar a questão de integração na carreira dos servidores que já estavam na administração sob a ótica de um quadro geral concebido para retratar a carreira do nível zero, e informado, assim, pela impressão errônea de que a lei exige como requisito para a evolução funcional, tempo na carreira, e não apenas tempo no nível respectivo e pontuação por títulos.
De fato, não há na lei qualquer menção à exigência de determinado tempo na carreira para a evolução funcional, uma vez que esta considerou como relevante o tempo no nível respectivo.
Desta forma, não cabe considerar que o servidor deva ter determinado tempo na carreira para ser acessado ao nível imediatamente superior, basta o cumprimento do interstício no nível e a pontuação por títulos.
Este é o entendimento que deflui da análise dos incisos I, II e III do § 5º do art. 21 da Lei nº 13.673/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07).
Assim, determina, por exemplo, o referido inciso III que nas carreiras de Analista Legislativo, Consultor Técnico Legislativo, Procurador Legislativo e Técnico Parlamentar (PS) a passagem para o nível imediatamente superior ocorrerá após o mínimo de 04 (quatro) anos na carreira (nível), desde que cumprido o requisito da pontuação necessária. Esta é assim, a única condição, juntamente com tempo no nível, para assegurar ao servidor o direito de ser promovido.
Cabe ressaltar que onde está escrito “carreira” deve ser lido nível, uma vez que somente desta forma o preceito ganha coerência. A inserção, no referido dispositivo, da palavra “carreira” ao invés de “nível” é um evidente erro material, uma vez que a interpretação de tal conceito em sua real acepção tornaria inviável a carreira recém implantada, porque após quatro anos na carreira o servidor teria adquirido o direito de ocupar o último nível da mesma.
Tal fato contraria a própria tabela constante do Anexo V da Lei nº 13.673/03 (redação dada pela Lei nº 14.381/07), como também a noção de carreira, uma vez que esta encerra a idéia de ascensão gradual do servidor aos diversos níveis que compõem sua estrutura.
Portanto, a idéia de que após quatro anos na carreira o servidor ultrapasse todos seus níveis e passe a prover cargo do último nível se afigura tão absurda e esdrúxula, que a única interpretação que torna o dispositivo inteligível e dotado da necessária razoabilidade é a de que, in casu, houve um erro material e onde se pretendeu dizer “nível” se disse, por um descuido, “carreira”.
Assim, os únicos requisitos exigidos para a evolução funcional são tempo no nível respectivo e pontuação por títulos (dispensável para a carreira de nível operacional em determinada situação). Presentes tais pressupostos, o servidor tem direito a ser acessado ao nível da carreira imediatamente superior.
É meu parecer, que submeto à elevada apreciação de V. Sa.
São Paulo, 04 de setembro de 2007.
LUIZ EDUARDO DE SIQUEIRA S.THIAGO
Procurador Legislativo Supervisor
OAB/SP 109.429
Indexação
Lei Municipal nº 13.637, de 04 de setembro de 2003,
Lei Municipal nº 14.381, de 10 de maio de 2007
Contagem de tempo na carreira
Evolução funcional de servidores
Tempo de serviço na carreira
Tempo de serviço na lei 13.637/2003
Tempo de serviço com a nova lei 14.381/2007
Evolução funcional
Requisitos para evolução funcional