ACJ Parecer 035/06
Referência: Processo TCM Nº 72-004.473.01-40 e Processos CMSP nºs 1231/2001; 2030/1975 e 815/1996.
Interessado: Tribunal de Contas do Município e XXX
Assunto: Alegado conflito de entendimentos entre os processos administrativos.
Sr. Advogado Chefe:
Cuida-se de Ofício enviado pelo Presidente da Corte de Contas municipal, determinando pronunciamento desta Casa sobre conflito de entendimentos existente nos Processos Administrativos nºs 1231/2001; 2030/1975 e 815/1996, que tratam da averbação de tempo de serviço e aposentadoria da ex-funcionária XXX, aposentada no cargo de Taquígrafo Revisor III, padrão QPA 15 C, padrão esse que passou a corresponder ao de Técnico Parlamentar, por força da Lei 13.637/03.
Do mais antigo para o mais recente: o processo 2030/1975 cuidou da averbação de tempo de serviço prestado ao Tribunal de Contas do Município de São Paulo, em 18/08/1975, para todos os efeitos legais, segundo a lei vigente à época, de 1.564 dias, pedido deferido e publicado pelo Diretor Geral da CMSP. O Processo 815/1996 cuidou do mesmo assunto, em 16/07/1996, tendo como resultado final a averbação, no prontuário da funcionária, de 6.645 dias, para efeitos de aposentadoria e disponibilidade e de 6.575 dias para adicionais por tempo de serviço e sexta-parte. Ambas as decisões já foram alcançadas pela prescrição qüinqüenal, e logo estarão também cobertas pela prescrição decenal.
À primeira vista, não há conflito de entendimentos entre os processos administrativos mencionados.
O processo 1231/2001, de outro lado, cuidou da aposentadoria por tempo de contribuição, com proventos integrais, em 07/09/2001, da ex-funcionária. Neste, questiona-se o fato de que os proventos da ex-servidora, com a exclusão da parcela referente à GAL, realizada por determinação da Corte de Contas, terem sido posteriormente aumentados, em 124,14%, por determinação legal, no caso a Lei 13.637/03, que reorganizou administrativamente a Câmara Municipal de São Paulo. Omite-se o fato de que os proventos foram reduzidos à metade com o cumprimento da decisão da Corte de Contas no referente à GAL. Desse modo, o aumento calculado em comparação com os proventos pagos antes da redução determinada é bem menor, de 14,74%. O parecer da ilustre procuradora ressalva, também, o fato de a melhoria posterior ter sido instituída por lei (Lei 13.637/03), proposta por quem detém a iniciativa para isso (a Mesa da CMSP), e regularmente sancionada e promulgada pelo Executivo, não cabendo, por esses motivos análise de melhoria em aposentadoria concedida anteriormente, segundo dispõe o artigo 71, III, da Constituição Federal.
A procuradora ressalta também que, na sua opinião, esse fato afronta artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/2000 – ao contrário do que se dizia nas Justificavas que acompanharam o projeto de lei nº 527/03, que deu origem à Lei nº 13.973/03.
Nesse ponto reside a controvérsia. Senão vejamos:
A procuradora afirma: “está implícito que o projeto não deveria gerar aumento de despesas de pessoal, sob pena de violação dos artigos 16, 17 e 21 da LRF”, sendo essa uma conclusão um tanto apressada. Parece-me que a procuradora quis dizer é que a aplicação da lei não deveria gerar aumento de despesas. Mas não é isso que a justificativa apontada dizia.
O que a exposição de motivos ao Projeto de Lei 527/03 disse é que “o projeto encontra-se perfeitamente adequado às disposições da Lei Federal (sic) nº 101, de 4 de maio de 2000, na medida em que plenamente compatível com o orçamento anual da Câmara”. Não se diz que não vá gerar aumento de despesas, mas que a aplicação da lei seria compatível com o orçamento anual.
De outro lado, tampouco a Lei Complementar apontada impede peremptoriamente o aumento de despesas com pessoal. O que ela faz é antepor severas condições entre o ordenador da despesa e o aumento pretendido (artigo 16, I e II), sendo a mais importante delas o projeto de lei vir acompanhado da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes. A pré-existência dessa estimativa é um imperativo da lei complementar. Essa análise, contudo, foge aos limites e propósitos deste parecer.
Ademais disso, nem mesmo a rubrica das despesas com inativos, à época incluído no orçamento da Câmara, é unanimemente considerado no limite de 70% de despesas da EC 25/2000. Em artigo publicado no Boletim de Direito Municipal em abril de 2004, páginas 286/290, Flávio Correa de Toledo Junior e Sérgio Ciquera Rossi, ambos servidores do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, analisaram o problema sob o título: “A Folha de Pagamentos da Câmara de Vereadores, à Luz da Emenda Constitucional nº 25”. No estudo os autores consideram a despesa com o pagamento de inativos e pensionistas fora do limite constitucional:
“Para nós, os inativos não se tipificam no debatido conceito de folha de pagamento. Desde que realizados à conta de verbas legislativas, os gastos da inatividade sob a Emenda nº 25, apartam-se da folha de pagamento e, simultaneamente, da base de cálculo, a “receita ” da Câmara. Idêntico valor retirado, ao mesmo tempo, do numerador e do denominador parece, à primeira vista, soar ilógico, mas é procedimento adequado ao princípio da evidenciação contábil, evita cálculos artificiosos (subtração apenas do numerador) e, frente à lei das proporções matemáticas, resulta taxa inferior.
Nesse cenário, passamos a demonstrar as razões dessa nossa tese, a da não inclusão, que são as seguintes:
1. Os limites e variáveis utilizados na Lei de Responsabilidade Fiscal diferem, e muito, dos que referenciam a Emenda nº 25, de 2000, ou seja, suas bases de cálculo são divergentes (receita corrente líquida na LRF; “receita” da Câmara na emenda); seus períodos de apuração são dissonantes (doze últimos meses na LRF; exercício anterior na emenda); seus limites resultam números via de regra, bem diversos (6% da receita corrente líquida, na LRF; 0,70 de 5 a 8% da receita tributária ampliada, na emenda).
2. Tal qual visto, consenso há para que a folha não inclua os encargos patronais, os quais, por força do art. 18 da LRF, integram-se, sim, à despesa de pessoal. Tal circunstância está a revelar, também aqui, a temeridade da analogia pretendida pela corrente inclusiva, vale dizer, a que transpõe conceito daquela lei complementar à Emenda nº 25, de 2000).
3. O gasto com inativo refoge a qualquer tipo de controle de gestão financeira; tem natureza incomprimível e inadiável; será sempre realizado em sua integralidade, quer se queira ou não; a discricionariedade do administrador não o alcança. Na qualidade de despesa obrigatória de caráter continuado, o pagamento de inatividade não pode ser contingenciado em face de queda na receita municipal (art. 9º, § 2º, da LRF). Enquanto o gestor pode, como derradeira alternativa, cortar até despesas com pessoal em atividade, o comentado gasto, diferente, não pode sofrer qualquer redução. Bem por isso, o legislador constituinte derivado retirou, com muita propriedade, o inativo do limite anteposto à despesa total legislativa que se baliza, por óbvio, na “receita” transferida à edilidade (art.29-A, “caput”, da CF). Se assim é na base de cálculo, a “receita” também será, por simetria, no numerador da equação, a folha de pagamento.
4. Sob tutela da interpretação autêntica do direito, a intenção efetiva do legislador, recorremos ao parecer do Deputado Federal Ronaldo Cézar Coelho, Relator da PEC nº 627-C/98, depois transformada na Emenda nº 25, de 2000. Em tal manifestação, o parlamentar, de forma cristalina, é pela exclusão dos inativos da barreira anteposta à despesa com o pessoal camarário:
“O inativo é uma despesa que não está no controle gerencial do Presidente da Câmara, ou seja, a despesa com inativos não é matéria de gerência do Presidente da Câmara, do ordenador da despesa e do próprio Plenário; então acho uma imperfeição técnica, salvo melhor juízo dessa comissão, colocar despesa com inativos nas despesas da Câmara.
A despesa de inativos, eventualmente de uma Câmara, quando não for transferida para um fundo, quando já não for assumida pela Prefeitura, é o tipo de despesa que crescerá, todo ano, sem controle do ordenador da despesa, sem controle do Presidente da Câmara. Então, colocar-se isso num limite constitucional, mesmo dos 70%, seria um equívoco, porque vai haver o dia, considerando que a Constituição não vai mudar, que as despesas com inativos de uma Câmara poderá chegar a 50, 60% de seu orçamento” (grifamos).
5. Em parte considerável dos Municípios, os aposentados do Legislativo oneram dotações alocadas, tão-somente, nos orçamentos das instâncias que operam o regime próprio de previdência, sejam elas fundos especiais ou autarquias/fundações previdenciárias. Os resultados, depois, incorporam-se ao Balanço Geral da Comuna (LRF, art. 50, III). Se, em vários casos assim o é, por que, então, sobrecarregar os limites de Câmaras que pagam, elas próprias, seus inativos ou mesmo as edilidades cujas dotações são oneradas por desembolsos realizados por aquelas instâncias previdenciárias?”.
Esses argumentos ganharam maior relevância para a questão em apreço desde que as aposentadorias dos inativos da Câmara deixaram de ser pagas pela CMSP, em agosto de 2005, quando entrou em vigor a Lei nº 13.973/05, artigo 6º, que delegou ao IPREM, com exclusividade, o pagamento desse benefício devido pelo Município, como já era antes o IPREM o único responsável pelo pagamento das pensões. Nem sequer consta mais, no orçamento da CMSP para 2006 a rubrica “aposentadorias e reformas”, como constava até 2005. Não constando mais do orçamento anual Câmara, não há mais como considerá-lo para efeito de eventual desrespeito à LRF. Parece-me que a questão está superada pelas mudanças legislativas ocorridas.
Lembro também fato relevante, qual seja, que em julho de 2005 chegou a esta Edilidade o Ofício SSG-GAB nº 0911/2005, originado do Processo TC nº 72-002.543.05-86, no qual V. Exa. encaminhava cópias das manifestações dos órgãos técnicos dessa Corte em auditoria realizada na CMSP sobre o limite constitucional e legal das despesas com o pessoal da Câmara e do cabimento do alerta previsto no artigo 59, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), a qual concluía, ao final, não caber o alerta mencionado, “uma vez que o montante da Despesa Total com pessoal da CMSP e do TCMSP, no período de maio/2004 a abril/2005, encontra-se dentro do limite de 90%”.
É por esses motivos que me abstenho de sugerir à E. Mesa qualquer medida adicional com respeito à aposentadoria da ex-funcionária xxxxx, apenas encaminhando a minuta de ofício a ser enviado C. Corte de Contas em resposta ao ofício recebido.
É o meu parecer, que submeto à elevada apreciação de V.Sa.
São Paulo, 14 de fevereiro de 2006.
Manoel José Anido Filho
ATS
OAB/SP n° 83.768