Parecer nº 359/07
Processo nº 1062/07
Assunto: Análise de viabilidade jurídica de parceria entre a Câmara Municipal de São Paulo e XXX
Sr. Procurador Supervisor,
Consta, às fls. 1, a solicitação de providências de parte da Chefia de Gabinete da Presidência “quanto à elaboração de Ato, visando à regulamentação de parceria da Câmara Municipal de São Paulo, nesta maratona televisiva – XXX – que visa arrecadar recursos para a XXX” (fls. 1).
A proposta de parceria com a Câmara Municipal de São Paulo seria a de lançar um “desafio” entre os Gabinetes. Cada Gabinete disporia de um cofre, e durante certo período, estimularia que as pessoas fizessem doações. O Gabinete que reunisse a maior quantia arrecada seria o vencedor. Haveria uma solenidade, eventualmente televisionada, que daria visibilidade a esta ação (fls. 08).
Tendo em vista a insuficiência de elementos iniciais para análise, solicitei informações complementares, que passam a instruir o presente processo, do qual solicitei autuação.
Às fls. 2/10 consta a descrição de realizações da XXX que se tornaram possíveis por meio da estratégia de captação de recursos conhecida como “XXX”.
Solicitei cópia do estatuto da XXX (fls. 12/28) bem como informação sobre eventuais parcerias já firmadas pela instituição com outros órgãos públicos.
Obtive informação (fls 39) de que a Prefeitura de XXX realizou parceria com a XXX, conforme cópia de termo de compromisso anexada (fls. 29/38) e as diversas Secretarias propuseram ações visando arrecadar recursos para o projeto neste ano. Segue às fls. 52/56 relatório de atividades promovidas naquele município no ano anterior. Às fls. 60/65 junta-se boletim da XXX onde consta que não apenas Barueri mas diversas cidades do entorno aderiram à campanha “Minha cidade é solidária”, sensibilizando cidadãos para a causa, mediante doações.
Fiz juntar, finalmente, cópia do recém-editado Decreto nº 48.696, de 5.09.07, que instituiu o serviço voluntário no âmbito da Administração direta e indireta do município de São Paulo.
Com estas informações, segue análise da viabilidade jurídica de implantação do projeto no âmbito da Edilidade Paulistana, com os seguintes tópicos: 1) possibilidade de convênio ou parceria entre o poder público e entidades sem fins lucrativos; 2) possibilidade de estímulo a ações voluntárias no âmbito do poder público; 3) viabilização da parceria em questão.
1. Possibilidade de convênio ou parceria entre o poder público e entidades sem fins lucrativos
O convênio entre entidades públicas e particulares é uma modalidade de “fomento” à iniciativa privada de interesse público. Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro, o Estado, mediante convênios, incentiva o particular a desempenhar atividades que trazem algum benefício à coletividade. O incentivo é dado sob diversas formas em favor de entidades sem fins lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos, as instituições beneficentes, as escolas particulares, os hospitais particulares, etc.
O convênio vem disciplinado no art 116 da Lei nº 8.666/93. Todavia, o dispositivo em tela disciplina os casos de convênio que implicam repasse de bens ou valores do poder público ao particular.
No caso em exame, não se trata de financiamento do poder público a entidade particular; de vez que não se prevêem repasses ou desembolsos do poder público sob qualquer forma (subvenções, auxílios, financiamentos diretos). Cogita-se, em verdade, de uma avença de tipo cooperativo, em que o poder público, reconhecendo a relevância dos fins visados pela entidade beneficente, estimula que os particulares, sensibilizados para a causa, realizem doações na medida de suas possibilidades. Trata-se de um apoio institucional à campanha de arrecadação de fundos do projeto teleton promovido pela XXX.
A XXX, conforme documentos juntados aos autos, é entidade beneficente de assistência social. O Decreto nº 19.265 de 25.11.83 a reconhece como de utilidade pública no âmbito municipal, mas a entidade também faz jus a este título nos âmbitos estadual e federal. Deste modo, não há óbice a que o Poder Legislativo fomente que os munícipes ou empresas conheçam e eventualmente façam doações ao projeto XXX da entidade, notoriamente meritório e útil à coletividade. Sugiro, para tal fim, a realização de “termo de compromisso” entre as partes.
Note-se que a legislação admite que órgãos públicos favoreçam o trabalho voluntário, conforme apontado a seguir, e reconhece às entidades de utilidade pública federal a possibilidade de receber doações dedutíveis do imposto de renda.
2. Possibilidade de estímulo a ações voluntárias no âmbito do poder público
A Lei federal nº 9.608/98 admite que o trabalho voluntário seja prestado por pessoa física a instituições sem fins lucrativos ou a entidades públicas.
Na esteira da legislação federal, e com o objetivo de estimular ações voluntárias de cidadania e envolvimento comunitário, o Decreto municipal nº 48.696/07 (fls. 57/59) institui o serviço voluntário no âmbito da Administração Pública paulistana.
Quer-me parecer que, ao fomentar doações voluntárias, a Edilidade Paulistana atua em consonância com as orientações normativas que reconhecem a relevância do serviço voluntário, seja em instituições privadas de interesse público, seja no próprio setor público.
Note-se, todavia, que o caráter voluntário que preside o trabalho ou doações prestadas há de ser preservado. Por isto, entendo que Ato ou Decisão da Mesa que venha a instituir no âmbito da Edilidade o fomento às doações ao XXX deve explicitar que a adesão dos Gabinetes e instâncias administrativas é efetivamente voluntária, não implicando vantagens ou concessão de quaisquer benefícios aos doadores.
Cabe notar a menção às leis de incentivo fiscal, aos quais alude a entidade às fls. 10, a saber: XXX e doação dedutível do imposto de renda a pagar.
A XXXtem registro no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente-CMDCA, vinculado à Secretaria de Participação e Parcerias neste município. A legislação admite o abatimento do valor da doação no limite de até 1% e 6 % do imposto de renda devido, em se tratando de pessoa jurídica ou física, respectivamente, em relação a doações feitas a projetos aprovados pelo CMDCA. Todavia, eventuais doações de pessoas físicas e jurídicas ao projeto XXX não poderão receber o aproveitamento fiscal referente ao incentivo ao XXX, uma vez que as doações ao projeto teleton destinam-se ao fim específico de construção de novas unidades, e não a projetos já em andamento e registrados no CMDCA.
No entanto, nos termos da legislação do imposto de renda, as doações feitas a entidades de utilidade pública federal podem ser deduzidas até o limite de 2% do lucro operacional da pessoa jurídica que apure o imposto a pagar com base no lucro real. Trago à colação tais dispositivos no sentido de reforçar a legitimidade do apoio institucional a ações de doações em tais condições, uma vez que a própria legislação reconhece e estimula o particular nesse sentido.
3. Viabilização da parceria em questão
Tendo em vista o exposto, não vejo óbice jurídico à parceria em questão, e elaborei a título de sugestão minuta de termo de compromisso entre a Câmara Municipal e a XXX.
Não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia, eis que o ajuste não tem natureza contratual, nem implica quaisquer ônus de natureza financeira à Edilidade.
Alguns esclarecimentos, contudo, fazem-se necessários:
O Termo de Compromisso ora elaborado segue em linhas gerais as referências trazidas para os autos, mas é simplificado em função do curto período de tempo para o qual se propõe a parceria. Por esta razão, não se previu o compromisso de realização de eventos específicos. Acerca da adesão dos Gabinetes ao projeto XXX, enfatiza-se o caráter voluntário.
A responsabilidade por disponibilização de cofres ou envelopes, bem como de contagem de doações é de responsabilidade da XXX, conforme minuta de regulamento que recebi (troca de e-mails que tomo a iniciativa de anexar).
Haverá uma conta a ser aberta, sob responsabilidade da XXX, especialmente para receber doações desta campanha.
Finalmente, quer-me parecer útil tornar pública a parceria efetuada mediante decisão da Alta Administração, para a qual elaborei minuta, a título de sugestão. Não me pareceu ser o caso de a decisão revestir-se do caráter de “Ato”, dado o seu caráter transitório e de adesão voluntária, e não propriamente normativo ou regulamentar.
Com estas considerações, submeto à apreciação superior minutas de termo de compromisso e de Decisão da Mesa.
Faço juntar certidões negativas de débito da entidade parceira em relação a tributos federais e ao FGTS. Ressalte-se que, sendo entidade beneficente de assistência social, é imune a impostos, a teor dos art. 150, inc. VI, c da Constituição federal e isenta de contribuições para a seguridade social, conforme art. 195, § 7º da Constituição Federal.
Os poderes do signatário constam conforme ata de eleição juntada às fls. 27, aguardando-se tão somente a indicação dos dados de RG e CPF.
Observo finalmente que, tendo em vista a iminência do evento televisionado relativo ao “XXX” 2007 (programado para os dias 19 e 20 de outubro), seria necessária urgência na tramitação deste expediente, e na decisão da Alta Administração quanto à conveniência e oportunidade de adesão a esta campanha.
São Paulo, 26 de setembro de 2007
Maria Nazaré Lins Barbosa
Procurador Legislativo