Parecer nº 360/2015
Ref.: Processo nº 720/2015 – XXXXXXXX
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
O presente processo foi encaminhado a esta Procuradoria para avaliação da viabilidade jurídica e, se for o caso, elaboração da minuta de contrato a ser firmado com XXXXXXXX , uma vez que de acordo com o gestor o acréscimo de valor necessário para atender as demandas da Edilidade será superior ao limite legal, fato que inviabiliza a prorrogação do contrato nº 57/2013, em vigor até 25/10/2015 (fls. 52/55).
A XXXXXXXX encaminhou a proposta de fls.80/93 e esclareceu que modificou a forma de cálculo dos serviços (fls. 110), mas conferiu à Edilidade a possibilidade de manter-se o método ora em vigor (fls. 110). O CCI entendeu ser mais vantajosa a forma atual pelos motivos expostos às fls. 132 e a SPTURIS manifestou sua concordância com a manutenção do método de cálculo ora pactuado às fls. 133.
SGA 22 afirmou à fl. 141 que a XXXXXXXX “enviou os documentos de folhas 83 a 106 visando justificativa de preços” e às fls. 142 consta a reseva dos recursos orçamentários.
Nesse passo, a E. Mesa autorizou que “sejam tomadas as providências necessárias, observando as normas legais vigentes, visando à celebração de termo de contrato” com a XXXXXXXX (fls. 145).
Diante deste cenário, passo a tecer as considerações a seguir.
Dispõe a Lei nº 8.666/93 que é dispensável a licitação para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência da referida lei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado com o mercado (artigo 24, VIII).
Assim, em princípio, há viabilidade jurídica para a contratação direta da XXXXXXXX desde que preenchidas as condições acima referidas, tendo em conta seu ato constitutivo (fls. 116).
O parágrafo único do artigo 26 do referido diploma legal prescreve que o processo de dispensa de licitação será instruído com a razão da escolha do fornecedor ou executante e com a justificativa do preço.
Há farta jurisprudência da Corte de Contas da União sobre a contratação de empresa prestadora de serviços de planejamento e organização de eventos. No que diz respeito à pesquisa, o TCU entende que determinados elementos devem ser informados ao mercado, ainda que de forma estimada, para que as empresas possam formular suas propostas, quais sejam, a quantidade de eventos que se pretende realizar, se os eventos serão de grande, médio ou pequeno porte, o número de participantes esperado, o quantitativo dos itens estimados. Tais cautelas, de acordo com aquela Corte, contribuem para inibir a sobreposição de preços e permitir à Administração a seleção da proposta mais vantajosa.
Destaco dois Acórdãos que considero oportunos para o caso ora em análise:
Acórdão 2385/2015 – Segunda Câmara – Ministro Relator BENJAMIN ZYMLER – Processo 023.500/2013-1: “Além disso, embora haja previsão do número total de eventos, não se indica nenhuma previsão do quantitativo por porte (grande, médio, pequeno), o que inviabiliza sobremaneira a estimativa dos insumos relacionados à prestação dos serviços, já que correlacionados. 43. É fato que, a depender do tipo de evento, porte, local, época do ano, número de participantes, os valores, quantitativos e itens requeridos variam consideravelmente. A ausência dessas informações concorre para um mal planejamento da demanda. Além disso, a falta de informações desse tipo aos licitantes pode fazer com que as propostas se tornem mais onerosas, na medida em que passem a considerar os maiores custos possíveis no fornecimento do objeto. A ausência de definição exata do objeto retira a transparência das cotações, podendo embutir sobrepreços.(…) 69. Deve-se considerar que contratações por valor global exigem que a administração contratante se certifique de que cada item que compõe a proposta vencedora possui valores compatíveis com os preços de mercado. Essa análise ganha mais relevo quando se trata de ata de registro de preços, em que não se garante que todos os itens serão contratados, ou na mesma quantidade prevista em ata. A distorção dos preços unitários dos itens conduz ao risco de ocorrência do chamado “jogo de planilhas”, em que os itens acima do preço de mercado são os mais demandados, em prejuízo da Administração. 70. Assim, embora se reconheçam limitações na pesquisa realizada, que obteve parâmetros de comparação para todos os itens, essas reforçam que a estimativa do MDS conteve falhas, findando pela aceitação de itens em valores superiores à média de mercado, em alguns casos, ou próximo à inexequibilidade, em outros”.
Acórdão 1712/2015 – Plenário – Processo 004.937/2015-5 – Ministro Relator BENJAMIN ZYMLER: “ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:… 9.4. dar ciência ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 7º da Resolução – TCU 265/2014, acerca das seguintes impropriedades/falhas no Pregão Eletrônico para Registro de Preços nº 12/2015, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:…9.4.5. menção, no edital, do número total de eventos e o rol elaborado pela Assessoria de Comunicação Social desse Ministério, o qual não organizou as informações por tipo e porte de eventos, não são suficientes para fundamentar as propostas dos licitantes; ademais, a informação acerca do número total de eventos, alocada em anexo do termo de referência, não deu transparência a essa informação, tornando-se obsoleta, por não se conformar à supressão de serviços efetuada posteriormente, descumprindo o disposto no art. 9º, incisos I e V, do Decreto 7.892/2013 e no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993, que vedam a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo; 9.4.6. fixação de preços mínimos, não permitindo que as licitantes reduzam os preços unitários de determinados itens do orçamento estimativo da contratação, o que é vedado pelo art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93; …9.5.1. regulamentar a modelagem de licitação a ser implementada para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de realização de eventos, de modo a evitar o risco do chamado “jogo de planilha”, considerando que, no julgamento pelo menor preço global, usualmente adotado, a despesa será realizada por itens e não pelo lote de itens ofertados pela licitante vencedora, acarretando riscos à economicidade da contratação;…9.5.2. adotar, no âmbito da Administração Pública Federal, licitações formatadas segundo o porte dos eventos, classificados de acordo com o número de participantes, o que imprime maior transparência às distintas contratações e evita cotações demasiadamente amplas, dado que os quantitativos previstos nas licitações estariam necessariamente relacionados a eventos de determinado porte, o que possibilitaria controlar, de forma mais adequada, os insumos necessários em face dos preços unitários”.
Importante registrar que como a XXXXXXXX utiliza uma tabela única para todo o Município de São Paulo, não bastará juntar aos autos os contratos firmados pela mencionada empresa com outros órgãos, será necessário consultar outros prestadores desses serviços.
Relevante notar que diversos órgãos promoveram pregão eletrônico para a contratação de serviços análogos, conforme se verifica dos documentos que tomo a iniciativa de anexar ao presente (TCU/TER-GO/Câmara Municipal de Belo Horizonte/FUNARTE/FAPEMIG).
Desta feita, entendo que o Centro de Comunicação Institucional deverá instruir os autos com as informações acima mencionadas para que SGA.22 realize a pesquisa de tal forma que reste devidamente demonstrado se o preço da XXXXXXXX está compatível com o praticado no mercado.
Assim, sugiro que o CCI informe, ainda que seja a quantidade estimada, com base no histórico dos eventos já realizados: a) número total de eventos em 12 meses; b) porte dos eventos de acordo com o número de participantes (grande, médio ou pequeno); c) local dos eventos; d) infra estrutura necessária e todos os demais elementos considerados relevantes para a execução do objeto em apreço que influenciem na composição dos preços.
Posteriormente, os autos deverão ser encaminhados à SGA 22 para a realização da pesquisa.
São as minhas considerações que submeto à apreciação superior.
São Paulo, 13 de outubro de 2015.
Maria Helena Pessoa Pimentel
Procuradora Legislativa
OAB/SP nº 106.650
Elaboração da minuta de contrato a ser firmado com XXXXXXXX