ACJ – Parecer nº 381/05.
Ref.: Processo nº 0983/2000 (TID 313057).
Interessado: xxxxxxx.
Assunto: Adicional por tempo de serviço público. Competência para a concessão.
Sra. Advogada Supervisora,
1. Cuida-se de questionamento manifestado pelo Exmo. Sr. Primeiro Secretário da E. Mesa (fls. 22/23), acerca da competência para a deliberação sobre o pedido de continuidade de percepção de Adicional por Tempo de Serviço público. Os presentes autos tratam de pedido desta espécie, formulado pelo funcionário xxxxxxxxxx, exercente de cargo em comissão na Câmara Municipal de São Paulo (fls. 01, 09 e 16).
Esta é uma apertada síntese dos termos como posto o questionamento: da leitura das Leis nºs. 13.637/03 e 13.638/03 e seus Atos regulamentadores – diplomas legais esses, por meio dos quais foi instituída e implementada Reforma Administrativa nesta Edilidade –, o Exmo. Sr. Primeiro Secretário não estaria a vislumbrar que, dessa Reforma, tenha subsistido competência ao Sr. Subsecretário de SGA-1 (Subsecretaria de Recursos Humanos) para decidir sobre a concessão do Adicional por Tempo de Serviço público e, por via de conseqüência, sobre pedido de continuidade de percepção do referido Adicional (fls. 23).
2. Inicialmente, cabe observar que o Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de São Paulo, consubstanciado na Lei Municipal nº 8.989, de 29/10/1979, instituiu o regime jurídico de todos os funcionários (em sentido técnico estrito, englobado no conceito mais amplo de servidores) públicos do Município – matéria em que a iniciativa legislativa cabe privativamente ao Chefe do Executivo – a teor do art. 37, § 2º, III, da Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM-SP), em simetria com o art. 61, § 1º, “c” da Constituição Federal (CF).
3. Dentre outras importantes matérias, esse regime jurídico instituído pelo Estatuto compõe-se daquela constante de seu “Título IV – Dos Direitos e Vantagens de Ordem Pecuniária”, entre os quais se inclui o adicional por tempo de serviço público, por qüinqüênios (Capítulo IV, arts. 112 a 114).
Originalmente concebido como adicional por tempo de serviço público municipal, nos termos do art. 112 do Estatuto, passou depois, com o advento da Lei Municipal nº 10.430, de 29/02/1988 (art. 31), a configurar-se como adicional por tempo de serviço público (denominação essa, adotada no art. 97 da LOM-SP), pois para seu efeito passou então a ser computado também o tempo de serviço público prestado à União, aos Estados, a outros Municípios e às Autarquias em geral.
4. De outra parte, o mencionado Estatuto dos Funcionários Públicos não se apresenta como locus legislativo de normas sobre competência administrativa para deliberação sobre o deferimento de parcelas, direitos ou vantagens pecuniárias em geral – aí incluído o Adicional por Tempo de Serviço – a servidor do Legislativo Municipal.
5. Com efeito, dispor acerca de qual órgão, unidade, agente ou autoridade integrante da estrutura administrativa do Legislativo será competente para deliberar sobre o reconhecimento e deferimento do direito do servidor deste Poder ao Adicional por Tempo de Serviço, é matéria que se insere na independência de organização e funcionamento do Poder Legislativo, de sua competência privativa – nos precisos termos dos arts. 6º e 14, III da LOM-SP (em consonância aos arts. 2º, 51, IV e 52, XIII da CF). Cuida-se assim, a rigor, de matéria vocacionada a ser disciplinada precipuamente em diplomas legais de espécies que não se sujeitam a iniciativa, sanção ou veto do Chefe do Executivo, tais como a Resolução de Plenário e o regulamento por Ato de Mesa. Objeto distinto, portanto, tanto da matéria própria do Estatuto dos Funcionários Públicos, quanto de outras leis ordinárias. Esta é a sistemática desde antes da Emenda Constitucional nº 19/98, que, entre outras inovações, deu nova redação aos dois dispositivos constitucionais por último mencionados, bem como ao inciso X do art. 37, todos da CF.
6. De sorte que, a disciplina legal sobre organização e funcionamento dos órgãos e unidades desta Câmara legislativa – na qual se insere a atribuição para apreciar acerca do preenchimento dos requisitos e para deliberar administrativamente sobre se o servidor deste Legislativo tem ou não direito ao percebimento do Adicional por Tempo de Serviço público – esta disciplina, repete-se, deve ser buscada através do exame não só das Leis instituidoras da Reforma da organização Administrativa da Câmara Municipal (Leis ns. 13.637/03 e 13.638/03) e dos respectivos Atos regulamentadores, mas também das disposições pertinentes que compõem o sistema normativo formado pela LOM-SP, pelo Regimento Interno deste Legislativo (RI-CMSP) (e outras Resoluções de Plenário que eventualmente tratem do tema), bem como por eventuais normas vigentes constantes de outros Atos regulamentadores igualmente baixados pela Egrégia Mesa.
Vamos passar, então, ao exame das normas pertinentes, integrantes do referido sistema normativo. (Por oportuno, assinala-se que, como critério geral, nas transcrições de dispositivos legais que se fazem adiante serão destacadas em negrito as partes consideradas mais pertinentes ao deslinde da questão em exame.)
7. Dispõe o Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo:
“Art. 13 – À Mesa compete, dentre outras atribuições estabelecidas em lei e neste Regimento ou deles implicitamente resultantes, a direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da Câmara, especialmente:”
“II – No setor administrativo:”
“a) superintender os serviços administrativos da Câmara e elaborar seu regulamento, interpretando conclusivamente, em grau de recurso, os seus dispositivos;”.
Assim também o artigo 372 do RI-CMSP, sob o “Título XIII – Da Secretaria da Câmara”:
“Art. 372 – Os serviços administrativos da Câmara serão feitos através de sua Secretaria, segundo as determinações da Mesa e serão regidos pelo respectivo Regulamento.
Parágrafo único – Caberá à Mesa superintender os referidos serviços, fazendo observar o Regulamento.”
8. Anteriormente à Reforma Administrativa instituída pelas Leis nºs. 13.637/03 e 13.638/03, a Mesa da Câmara regulamentou, por meio do Ato nº 683, de 10/10/2000, no art. 10, II, “c”, a competência para a concessão do adicional por tempo de serviço, delegando-a ao então denominado Diretor do Departamento do Pessoal (na nomenclatura anterior à dita Reforma), nos seguintes termos:
“Art. 10 – Compete ao Diretor do Departamento do Pessoal (DT-4), entre outras atribuições, as seguintes:”
“II – conceder, observados os requisitos legais, e no que não contrariar este Ato e as disposições do Ato nº 72/80:”
“c) adicionais por tempo de serviço;”.
Assim, como se pode verificar, tratava-se de uma atribuição inserida em rol (exemplificativo e não taxativo) de competências delegadas ao agente administrativo para cujas funções convergia o mais alto grau de complexidade e responsabilidade no âmbito do setor de pessoal da Casa, e por isso mesmo situado na mais alta posição da respectiva hierarquia: na nomenclatura então vigente, o Diretor do Departamento do Pessoal.
Outra observação que cumpre lançar, em função das remissões feitas no dispositivo regulamentar supra, é que o exame dos Atos nºs. 683/2000 e 72/80 não revelou nenhuma disposição que possa ser tida como contrária à competência conforme designada no supra transcrito art. 10, II, “c” do Ato nº 683/2000.
A seguir, passamos a examinar as novas disposições acerca da competência em foco, trazidas a partir do advento da referida Reforma Administrativa.
9. Primeiramente, cabe repetir que a Reforma Administrativa instituiu uma nova estrutura organizacional, estrutura esta definida, no que ora pertine, basicamente pelas Leis 13.637/03 e 13.638/03 e respectivos Atos de Mesa regulamentadores, especialmente o Ato nº 830/03.
Nos termos destes diplomas normativos, as unidades que compunham o então Departamento do Pessoal (DT-4) foram reorganizadas em quatro Equipes integrantes da Subsecretaria de Recursos Humanos (SGA-1), encabeçada pelo funcionário designado para o desempenho da função gratificada de Subsecretário de Recursos Humanos – o qual, na nova estrutura, é o agente administrativo sobre cujas funções recai o mais alto grau de complexidade e responsabilidade, ocupando assim a mais alta posição na hierarquia adstrita ao novo setor de pessoal.
10. Ao dispor sobre a competência designada à Subsecretaria de Recursos Humanos (SGA-1), a Lei nº 13.368/03 assim prescreve:
“Art. 18 – À Subsecretaria de Recursos Humanos, subordinada à Secretaria Geral Administrativa, compete:”
“I – propor e executar a política de recursos humanos da Câmara, tendo por objetivo a qualidade do trabalho e o atendimento eficiente às demandas da sociedade;”
“IX – controlar as concessões de direitos, vantagens e gratificações ao pessoal da Câmara, opinando nos processos respectivos;”
“XX – dar cumprimento a outras atribuições atinentes à sua área de competência, que lhe venham a ser determinadas pela Secretaria Geral Administrativa.”
11. Conforme se pode constatar pelos termos do inciso XX deste artigo 18, não se trata de rol taxativo, mas sim exemplificativo, eis que, além de competir a esta Subsecretaria dar cumprimento a outras atribuições, atinentes à sua área, que lhe venham a ser determinadas pela Secretaria Geral Administrativa (SGA), é de se acrescentar, também, outras atribuições que lhe possam eventualmente vir a ser determinadas por quem de direito, isto é, também pela Mesa através de Ato (à qual se reporta, por sua vez, em subordinação direta, a SGA). Isto, em consonância ao art. 11 da Lei nº 13.637/03, ao art. 14, II e III da LOM-SP, bem como aos arts. 13, II, “a” e 372 do RI-CMSP.
Esta característica – de se tratar de rol exemplificativo e não taxativo de competências – foi clara e expressamente reconhecida e declarada pela E. Mesa, ao editar o Ato nº 832, de 30/12/03 (que elencou competências atribuídas à Secretaria Geral Administrativa), na primeira consideração introdutória ao referido Ato, verbis: “CONSIDERANDO que os arts. 17 e seguintes da Lei Municipal nº 13.638/03 não esgotam as competências da Secretaria Geral Administrativa, podendo a Mesa atribuir a ela outras competências;”.
12. A seu turno, o caput do art. 10 da Lei nº 13.637/03 dispôs que “As atividades da Secretaria Geral Parlamentar serão submetidas à permanente supervisão da Mesa e serão desenvolvidas por meio de equipes constituídas nos termos do artigo 33 desta lei, especialmente organizadas por Ato da Mesa da Câmara, respeitadas as atribuições dos cargos ou funções de seus integrantes”.
Segundo o § 3º do citado art. 33 da Lei nº 13.637/03, “Enquanto não consolidada a implantação” da nova estrutura administrativa referida no caput do dispositivo, “fica mantida a situação atual, com todas suas unidades operando de acordo com as atribuições respectivas, bem assim suas chefias e servidores”.
13. De sua vez, o Ato nº 830, de 12/12/03, veio dispor sobre “a organização em equipes, por fluxos de trabalho, dentro da estrutura administrativa da Câmara Municipal de São Paulo” (conforme respectiva ementa).
O art. 7º, § 1º, incisos I a IV, do Ato nº 830/03 dispôs sobre a organização de quatro Equipes integrantes da estrutura da Subsecretaria de Recursos Humanos – SGA-1, elencando as competências relacionadas a essas Equipes – igualmente, em forma não taxativa, mas exemplificativa, a exemplo do que foi dito no item 11, retro.
14. E o artigo 12 do Ato nº 830/03 dispôs o seguinte provimento:
“Art. 12 – Até que sobrevenha a revisão e adequação dos regulamentos, dispositivos de delegação de competência e procedimentos, estes permanecerão válidos, naquilo que não contrariar os princípios e dispositivos deste Ato.”
15.1. Não consta ter havido revisão da competência delegada ao então Diretor do Departamento do Pessoal – DT.4 (cargo cujas funções, na nova estrutura organizacional decorrente da Reforma Administrativa, para este efeito correspondem ao exercente da atual função gratificada de Subsecretário de Recursos Humanos) para conceder o adicional por tempo de serviço, nos termos do art. 10, II, “c” do Ato nº 683/2000 (dispositivo transcrito no tópico 8, retro).
15.2. Ademais, referida competência delegada não se afigura contrária aos princípios e dispositivos do Ato nº 830/03 e das leis instituidoras da Reforma Administrativa.
Com efeito, tal competência mostra-se compreendida na cláusula do inciso XX do art. 18 da Lei nº 13.638/03 (alusiva a “outras atribuições atinentes à sua área de competência”); outrossim, guarda estreita relação (sendo, assim, atinente) com a competência arrolada no inciso IX do mesmo dispositivo (relativa ao controle das concessões de direitos, vantagens e gratificações ao pessoal da Câmara).
16. Por essa via, mostra-se possível formular um início de conclusão em torno da questão em exame: à luz do quanto examinado até este ponto, a competência para conceder a vantagem do adicional por tempo de serviço público aos servidores da Edilidade mantém-se delegada ao chefe do setor de pessoal da Casa, conforme, mutatis mutandis, os termos do art. 10, II, “c” do Ato nº 683/2000, combinado com o art. 12 do Ato nº 830/2003 – sendo que, na nova estrutura advinda da Reforma Administrativa, o chefe do setor de pessoal é o Subsecretário de Recursos Humanos.
17. A formulação foi acima chamada de início de conclusão porque, então, ainda não exposta em cotejo com o enunciado do art. 35 da Lei nº 13.637/03, assim redigido:
“Art. 35 – Nenhum ato, decisão ou orientação que implique aumento de despesa de pessoal poderá ser realizado sem a manifestação dos órgãos técnicos competentes e ratificação da Mesa da Câmara.
Parágrafo único – Independe da ratificação ora prevista a concessão de benefícios que decorrerem expressa e claramente da lei.”
17.1. Necessário se faz, então, ao menos, verificar se o indigitado adicional por tempo de serviço público consubstancia, ou não, benefício ou vantagem pecuniária que decorre “expressa e claramente da lei”, para saber se a ratificação pela Mesa – exigida no caput do citado dispositivo legal quando estiver implicado aumento de despesa de pessoal – estaria ou não dispensada nos termos de seu parágrafo único.
17.2. A este respeito, como já indicado ao início (tópico 3, retro), cumpre observar que o adicional por tempo de serviço público tem previsão legal contida no Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de São Paulo – Lei Municipal nº 8.989, de 29/10/1979, em seu “Título IV – Dos Direitos e Vantagens de Ordem Pecuniária”, no “Capítulo I – Disposições Preliminares”, art. 89, VI, e “Capítulo IV – Dos Qüinqüênios”, arts. 112 a 114.
O caput do art. 112 dispõe que “A partir de 1 de janeiro de 1980, o funcionário terá direito após cada período de cinco anos contínuos ou não à percepção de adicional por tempo de serviço público municipal, calculado sobre o padrão de vencimento”, na forma dos percentuais indicados nos incisos I a VII, em correspondência aos qüinqüênios que assim se forem completando.
Posteriormente, o art. 31 da Lei Municipal nº 10.430, de 29/02/1988 (cf. fl. 02) veio dispor que, além do tempo de serviço público prestado na esfera do Município de São Paulo, também aquele prestado à União, aos Estados, a outros Municípios e às Autarquias em geral passaria a ser computado para integralizar o qüinqüênio (definido este como período de cinco anos contínuos ou não) que confere o direito ao adicional em tela.
17.3. Verifica-se então que se trata, efetivamente, de inquestionado benefício ou vantagem pecuniária que se configura como direito que decorre expressa e claramente da lei (precisamente, decorre do art. 112 da Lei Mun. nº 8.989/79, combinado com o art. 31 da Lei Mun. nº 10.430/88).
18. De modo que, nos termos do parágrafo único do art. 35 da Lei nº 13.637/03, a concessão do adicional por tempo de serviço público independe da ratificação prevista no caput do mesmo dispositivo legal.
19. Assim, vê-se confirmada a conclusão anteriormente esboçada no tópico 16: mesmo com o advento da Reforma Administrativa instituída pelas Leis nºs. 13.637/03 e 13.638/03 e seus Atos regulamentadores, e até que eventualmente sobrevenha alteração por novo Ato de Mesa, a competência para a concessão do adicional por tempo de serviço público aos servidores desta Edilidade permanece delegada ao chefe do setor de pessoal da Casa (atualmente, o Subsecretário de Recursos Humanos), nos termos do art. 10, II, “c” do Ato nº 683/2000, sendo que, por se tratar de benefício ou vantagem pecuniária configuradora de direito que decorre expressa e claramente da lei (ou seja, do art. 112, caput, da Lei nº 8.989/79, combinado com o art. 31 da Lei n° 10.430/88), a referida concessão independe de ratificação pela Egrégia Mesa, a teor do parágrafo único do art. 35 da Lei nº 13.637/03.
É o parecer, s.m.j., que elevo à ilustrada consideração de V.Sa.
São Paulo, 20 de outubro de 2005.
Sebastião Rocha
OAB/SP nº 138.572
Técnico Parlamentar – Advogado
Equipe do Processo Administrativo – ACJ-1
Indexação
Concessão
Adicional
Tempo de serviço público
Competência
Cargo em comissão