PARECER 381/2015
TID XXXXXXX
REF. MEMO SGP.12 nº 099/2015
INTERESSADO xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
ASSUNTO PROCESSO LEGISLATIVO ELETRÔNICO. DESCARTE DE ORIGINAIS. RESOLUÇÃO 40/2014 DO CONARQ. ATO 1.166/11. SUGESTÃO DE ALTERAÇÃO DO ATO. DESCARTE DE DOCUMENTOS. TABELA DE TEMPORALIDADE. CONSERVAÇÃO ATÉ AVALIAÇÃO PELA CPAD. DELIBERAÇÃO EM REUNIÕES DE COMISSÕES E SESSÃO PLENÁRIA. VOTAÇÃO. POSSIBILIDADE DE O RESULTADO SER SUBSTITUÍDO POR DECLARAÇÃO DO RESPECTIVO PRESIDENTE. ASSINATURA ELETRÔNICA.
1 – Por força do art. 1º do Ato 1.166/11, é aplicável no âmbito desta Câmara de Vereadores a Resolução nº 07/1997 do CONARQ, que foi revogada expressamente pela Resolução nº 40/2014, razão pela qual o Ato deve ser atualizado. De qualquer modo, deve a Resolução nº 40/2014 ser observada pela Edilidade porque este órgão legislativo compõe o Sistema Nacional de Arquivos.
2 – A Tabela de Temporalidade elaborada na vigência da Resolução nº 07/1997 do CONARQ serve como referência para a determinação dos prazos de conservação de documentos até seu descarte após a submissão à avaliação pela Comissão Permanente de Avaliação de Documentos – CPAD. No que se refere a projetos de lei, esta Tabela veda o descarte ou destruição, mesmo após sua digitalização.
3 – O descarte de documentos, ainda que digitalizados e armazenados em meio eletrônico, apenas pode ocorrer se houver nesta Câmara de Vereadores CPAD, que deve conduzir processos de avaliação e seleção a serem concluídos antes de cada descarte. A mesma solução deve ser adotada em relação a outras mídias, tais como DVDs, uma vez que também são documentos.
4 – O registro dos documentos a serem eliminados deve ser efetuado por meio da elaboração de Listagem de Eliminação de Documentos que, após a aprovação pela CPAD e pela Mesa Diretora, deverá ser submetida à instituição arquivística pública.
5 – O voto pelo mandatário durante Reuniões de Comissões ou em Sessão Plenária se consuma no momento em que proferido. A subscrição de documentos encartados aos autos da propositura apenas atestam que e como ocorreram.
6 – Por isso, a subscrição de pareceres pode ser substituída por declarações assinadas digitalmente pelos Presidentes de Comissões ou desta Câmara Municipal, de forma a atestar o resultado das deliberações.
7– Em todo caso, devem ser utilizados certificados digitais emitidos no âmbito da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP – Brasil.
Sr.ª Procuradora Legislativa Supervisora,
1. Cuida-se de consulta formulada pelo Sr. xxxxxxxxxxx e encaminhada a esta Procuradoria pelo Sr. Secretário Parlamentar Adjunto a respeito do descarte de documentos originais após a implementação do processo legislativo digital nesta Câmara Municipal e da possibilidade da substituição das assinatura dos parlamentares por certidão proferida por presidente de Comissão em que reproduza as declarações de voto, nos moldes do que se pratica nas votações em Plenário desta Casa de Leis.
2. Esclarece o Sr. xxxxxxxxx que o processo digital, a ser implementado nesta Câmara de Vereadores, prevê o protocolo e juntada de documentos de forma digital, através de assinatura eletrônica e certificação digital e, excepcionalmente, por meio de inclusão de documentos originalmente impressos e assinados em via física. Salienta também, em relação ao segundo tópico da consulta formulada, que todas as reuniões de Comissões e as votações nela ocorridas são registradas e publicadas no sítio eletrônico da Edilidade.
3. Após o encaminhamento do expediente a este Setor Jurídico-Administrativo e a mim distribuído para elaboração da presente peça opinativa, complementa o órgão consulente, com relação ao descarte de documentos originais, que a consulta se estende à destruição de outras mídias, tais como DVDs. Desta forma, indaga-se se as mídias digitais anexadas a documentos físicos protocolados, que apenas os reproduzam ou apresentem informações diversas, podem ser descartadas após a inclusão do seu conteúdo no sistema SPLegis ou se tais meios de armazenamento de informações devem ser arquivados.
É o relatório do essencial. Passo a opinar.
4. A eliminação de documentos no âmbito deste Órgão Legislativo é regulamentada pelo Ato nº 1.166/2011, que determina em seu art. 1º a aplicação da Resolução nº 07/1997, do Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ. Tal Resolução, todavia, foi revogada expressamente pela Resolução nº 40/2014, razão pela qual é recomendável a alteração do mencionado Ato, razão pela qual será informado o órgão competente para a alteração do Ato nº 1.166/2011, nos termos da minuta a ser elaborada nesta Procuradoria Legislativa.
5. Segundo a Resolução nº 40/2014, a eliminação de documentos nos âmbitos dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR, do qual faz parte este Poder Legislativo por força do art. 12, inciso VII, do Decreto Federal nº 4.073/2002, e do art. 17, §4º, da Lei Federal nº 8.159/91, apenas pode ocorrer após a conclusão do processo de avaliação conduzido por comissão permanente de avaliação de documentos (art. 1º).
6. Ocorrida a digitalização do processo legislativo, apenas podem ser eliminados os respectivos documentos se houver nesta Câmara de Vereadores Comissão Permanente de Avaliação de Documentos – CPAD, que deve conduzir processos de avaliação e seleção, a serem concluídos antes de cada descarte (par. ún. do art. 1º da Resolução nº 40/2014). O registro dos documentos a serem eliminados deve ser efetuado por meio da elaboração de Listagem de Eliminação de Documentos que, após a aprovação pela CPAD e pelas autoridades dos órgãos e entidades a quem compete aprovar (no caso, a Mesa Diretora, nos termos do art. 13, inciso II, “a”, do Regimento Interno da Câmara), deverá ser submetida à instituição arquivística pública, na sua específica esfera de competência, para autorização da eliminação.
7. Além disso, após obter a autorização, este Órgão Legislativo, para proceder à eliminação, deverá elaborar e publicar o Edital de Ciência de Eliminação de Documentos no Diário Oficial da Cidade de São Paulo, e encaminhá-lo à instituição arquivística pública (art. 3º da Resolução nº 40/2014, do CONARQ). Salvo engano, o órgão que tem tal atribuição é o Arquivo Histórico de São Paulo, da Secretaria Municipal da Cultura.
8. Após a eliminação dos documentos constantes no Edital de Ciência, deverá ser elaborado o Termo de Eliminação de Documentos, com o objetivo de registrar as informações relativas ao ato de eliminação. Este Termo deve ser publicado em boletim interno ou no portal da Câmara Municipal de São Paulo e encaminhado à instituição arquivística pública local (art. 4º da Resolução nº 40/2014, do CONARQ).
9. Em todo caso, deve ser observado pela Administração que eventuais interessados na posse dos documentos a serem descartados podem requerer, no prazo de trinta dias, a entrega deles, o que deve ser apreciado pelo Supervisor de Arquivo Geral – SGP.33 e ter sua decisão publicada no Diário Oficial da Cidade de São Paulo (arts. 2º, 3º e 4º do Ato nº 1.166/11). Em caso de indeferimento, deverá ser oportunizada ao interessado a interposição de recurso endereçado ao Secretário-Geral Administrativo, nos termos do art. 2º do citado Ato.
10. Situação diversa é aquela em que o projeto de lei nasce digital, vale dizer, tem seu protocolo inicial realizado por meio de assinatura digital. Isso porque se o processo legislativo tramitar até deliberação final por esta via, não haverá qualquer necessidade de autuação de processos físicos como espelhos. Os documentos remetidos a esta Casa Legislativa poderão ser juntado aos autos digitais por servidores lotados nas secretarias das Comissões, mas não deverão ser descartados de imediato, uma vez que a sua destruição apenas deve ocorrer depois de concluído o processo de avaliação e seleção promovido pela CPAD.
11. De qualquer modo, impende esclarecer que a Tabela de Temporalidade , elaborada pela Comissão de Avaliação de Documentos – CAD na vigência da Resolução nº 7/1997, do CONARQ, não perdeu validade com sua revogação pela Resolução nº 40/2014, daquele Conselho Nacional. Os prazos de guarda corrente, intermediário e a destinação final atualmente servem de referência, de forma que o descarte de documentos após os prazos nela indicados devem ser precedidos da avaliação e seleção promovidos pela CPAD. Tal Tabela estabelece atualmente que os projetos de lei (documento 00.01.01.01), após deliberação final para sua aprovação ou rejeição, devem ficar guardados em arquivo geral por vinte anos e serem preservados de forma perene, ou seja, é vedada a destruição de proposituras, mesmo após sua digitalização.
12. A respeito dos documentos contidos em mídias diversas do papel, idêntico procedimento deve ser adotado, vale dizer, a Resolução nº 40/2014, do CONARQ, e o Ato nº 1.166/11 devem ser observados pela Edilidade. Isso porque o papel não é a única forma de armazenar informações, de forma que o conceito de documento deve ser alargado para incluir qualquer suporte físico que contenha informações relevantes e, nesta qualidade, deve ser arquivado. A título de exemplo, importa mencionar que o novo Código de Processo Civil previu a utilização de documentos eletrônicos tanto no processo judicial convencional como no digital (arts. 439 a 441).
13. De todo modo, anoto que é conveniente ter como parâmetro o processo judicial eletrônico, dadas as semelhanças com o processo legislativo que se busca tornar eletrônico. Por isso, recomendo que a digitalização dos documentos deve observar os seguintes requisitos :
a) Autenticidade, ou seja, a certeza de que o documento provém do autor nele indicado;
b) Integridade, consistente na certeza de que não foi alterado ou corrompido durante a digitalização;
c) Perenidade do conteúdo ao longo do tempo; e
d) Tempestividade, isto é, preservação de forma inalterável da data real em que o documento digital foi encartado aos autos.
14. Em corroboração do ora explanado, a Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos registra em seu sítio eletrônico as seguintes respostas às perguntas mais frequentes elencadas:
“8. A digitalização permite a eliminação imediata do original?
Não. A eliminação do original não pode ser feita apenas porque ele foi digitalizado. A eliminação do documento original, bem como de sua cópia digital, dependerá de uma avaliação prévia que definirá seu prazo de guarda e sua destinação.
A eliminação de documentos, no setor público, obedece a procedimentos previstos na legislação arquivística específica, entre os quais, a constituição de comissão permanente de avaliação de documentos, a elaboração de tabela de temporalidade e destinação de documentos e o cumprimento do disposto nas resoluções do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) que tratam da eliminação de documentos. Caso o original seja considerado de valor permanente, este não poderá ser eliminado, conforme também determina a legislação.
(…)
A finalidade principal da digitalização não é a eliminação, e sim facilitar a disseminação e o acesso, além de evitar o manuseio do original, contribuindo para a sua preservação.
9. Posso eliminar documentos arquivísticos digitais? Como fazê-lo?
Sim. A eliminação de documentos arquivísticos segue o mesmo processo, sejam eles convencionais ou digitais.
No setor público, a eliminação deve ser precedida pela elaboração de listagem de eliminação de documentos, que, depois de aprovada pela instituição arquivística na específica esfera de competência, deverá ser publicada e, quando for efetivada a eliminação, será lavrado o termo de eliminação de documentos, segundo a legislação vigente. Caso o original seja considerado de valor permanente, este não poderá ser eliminado, conforme também determina a legislação.
(…)
Em ambos os setores, deve-se observar ainda os seguintes procedimentos:
a) os documentos arquivísticos que estiverem pendentes sob litígio ou investigação não poderão ser destruídos;
b) a eliminação deverá ser realizada de forma a impossibilitar a recuperação posterior de qualquer documento eliminado; e
c) todas as cópias dos documentos eliminados, incluindo cópias de segurança e cópias de preservação, independentemente do suporte, deverão ser destruídas.”
15. Sobre o segundo tópico da presente consulta, é importante observar que a questão de fundo se refere à consumação da manifestação de vontade do parlamentar proferida no bojo do processo legislativo, ou seja, o deslinde do problema posto se refere ao momento em que o voto se reputa proferido. Isso porque se se admitir apenas a manifestação escrita, por meio de subscrição de pareceres ou aposição de assinaturas em documentos encartados ao projeto de lei, a conclusão necessária seria de que cada membro das Comissões deveria apor ao parecer aprovado sua assinatura digital, o que tornaria dificultosa a condução dos trabalhos em suas reuniões.
16. A desnecessidade de se adotar tal expediente encontra fundamento no regramento estabelecido pelo Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo – RICMSP, tendo em vista que cabe ao Presidente das Comissões “proclamar o resultado das votações”, consoante regra inscrita no seu art. 50, inciso IX. Com efeito, a norma indicada deve ser interpretada de forma a dispensar a assinatura dos pareceres aprovados nas Reuniões por todos os seus membros, bastando, para atestar sua aprovação, documento declaratório subscrito digitalmente pelos Presidentes das Comissões.
17. Tal conclusão não destoa da previsão do processo de votação simbólico (art. 293, inciso I) no bojo dos debates e deliberações no Plenário. Neste caso, o voto pode ser manifestado com a simples inércia dos parlamentares de acordo, sem que haja requerimento de verificação nominal de votação (art. 294, §§ 1º e 2º do RICMSP), o que demonstra a desnecessidade da subscrição de qualquer documento a ser encartado no projeto de lei apreciado.
18. Da mesma forma, acaso a apreciação da matéria seja submetida ao procedimento de votação nominal, a manifestação do voto do Edil se consumará com a resposta “sim” ou “não” (art. 296 do RICMSP) e, ao final, basta o Presidente declarar o resultado da votação para ter o projeto de ato normativo aprovado ou rejeitado. Portanto, entendo que o mesmo procedimento possa ser adotado nas Comissões deste Parlamento, ou seja, para que o relatório apresentado seja considerado aprovado ou rejeitado, basta que seu respectivo Presidente declare o resultado e o registre por meio de documento digitalmente assinado encartado ao processo eletrônico. Acaso haja voto em separado, nos termos do art. 77 do Regimento Interno, poderá ele ser juntado ao projeto de lei digital da mesma forma que a declaração do Presidente.
19. Portanto, o cotejo das regras do RICMSP deve levar o intérprete à conclusão de que o voto do mandatário se reputa perfeito e acabado no momento de sua vocalização (ou, se adotado o sistema simbólico, com sua simples inércia), momento em que é externada sua vontade. A documentação do ato através da subscrição de parecer representa formalidade que apenas atesta a forma como sufragou na apreciação do projeto de lei, e pode ser provada por forma diversa, como a gravação das reuniões das Comissões ou das Sessões ou declaração de resultado das votações subscrita digitalmente pelo Presidente.
20. Independente da solução adotada pelos órgãos de apoio ao Plenário e às Comissões, impende destacar que “o processo de digitalização deverá ser realizado de forma a manter a integridade, a autenticidade e, se necessário, a confidencialidade do documento digital, com o emprego de certificado digital emitido no âmbito da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP – Brasil”, ex vi do art. 3º da Lei Federal nº 12.682/2012.
21. Isso posto, concluo que:
( i ) A Resolução nº 40/2014, do CONARQ, deve ser integralmente observada por esta Câmara Municipal;
( ii ) Em especial, o descarte de documentos apenas pode ocorrer se houver nesta Edilidade Comissão Permanente de Avaliação de Documentos – CPAD, que deve conduzir processos de avaliação e seleção a serem concluídos antes de cada descarte;
( iii ) A Tabela de Temporalidade elaborada durante a vigência da Resolução nº 07/1997, do CONARQ, serve de referência para os períodos em que os documentos devem ser preservados antes de serem submetidos à avaliação pela CPAD;
( iv ) O registro dos documentos a serem eliminados deve ser efetuado por meio da elaboração de Listagem de Eliminação de Documentos que, após a aprovação pela CPAD e pela Mesa Diretora, deverá ser submetida à instituição arquivística pública;
( v ) Com relação à projetos de lei, a Tabela mencionada determina expressamente sua conservação perene em arquivo, isto é, é vedado o descarte de projetos de lei mesmo após sua digitalização;
( vi ) O resultado das deliberações tanto nas Comissões quanto no Plenário pode ser declarado por seu respectivo Presidente e atestado em cada propositura por meio de declaração de resultado digitalmente assinado, tendo em vista que a subscrição de parecer ou outro documento no bojo do processo legislativo é formalidade que apenas atesta o voto proferido durante as Reuniões ou Sessões;
( vii ) Deve ser adotada na execução da digitalização de projetos e como assinatura digital a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP – Brasil.
É o parecer que submeto à elevada apreciação de Vossa Senhoria.
São Paulo, 23 de outubro de 2015
RAFAEL MEIRA HAMATSU RIBEIRO
Procurador Legislativo
OAB/SP 332.008
PROCESSO LEGISLATIVO ELETRÔNICO. DESCARTE DE ORIGINAIS. RESOLUÇÃO 40/2014 DO CONARQ. ATO 1.166/11.