Parecer ACJ nº 388/04
Ref.: Consulta sobre aplicação das Decisões de Mesa
Os nobres Vereadores Antonio Goulart, Dr. Fahrat e Toninho Paiva, membros da Mesa Diretora da Câmara Municipal de São Paulo, consultam esta Advocacia e Consultoria Jurídica para saber qual a forma devida de aplicação das Decisões de Mesa publicadas no DOM de 24 de novembro de 2004, indagando “especificamente se, nos casos concretos em questão, deve ser aplicada, para fins de prescrição, a Lei Estadual nº 10.177/98 ou a Lei Federal nº 9.784/99, posto que inexiste lei municipal dispondo sobre a matéria”.
Em resposta ao perguntado, reitero, inicialmente, o trecho do Parecer ACJ nº 362/04 no qual afirmo o seguinte:
“O v. acórdão também não se pronuncia sobre o princípio da segurança jurídica, a ser necessariamente levado em conta numa situação que se visa seja declarada nula após decorridos dezesseis anos de sua adoção. O Estado de Direito não pode conviver com a tese de que atos nulos não são passíveis de serem objeto de prescrição ou decadência.
O destacado administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello (in Curso de Direito Administrativo, 14ª ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p.105.), a propósito de relacionar os princípios informadores do Direito Administrativo, esclarece:
“O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza na regência da vida social. Daí o chamado princípio da “segurança jurídica”, o qual, bem por isto, se não é o mais importante dentre todos os princípios gerais do Direito, é, indisputavelmente, um dos mais importantes entre eles. Os institutos da prescrição, da decadência, da preclusão (na esfera processual), do usucapião, da irretroatividade da lei, do direito adquirido, são expressões concretas que bem revelam esta profunda aspiração à estabilidade, à segurança, conatural ao Direito.”
Os atos nulos e os anuláveis estão sujeitos à convalidação através do decurso do tempo (prescrição e decadência). Neste aspecto, conclui o renomado jurista:
“Não mais sustentamos, como o fizemos até a 11ª edição deste livro, que também se distinguiriam quanto aos prazos de prescrição para o Estado invalidar seus próprios atos ou impugná-los em juízo. Dantes assumíamos a lição segundo a qual, tal como no Direito Privado, seriam prazos longos para os atos nulos e mais breves para os anuláveis. Revendo tal entendimento, conforme razões expostas no Capítulo V, n.12, parece-nos que a regra geral – isto é, na falta de disposição específica que estabeleça de modo diverso – é que o prazo prescricional ou decandencial que o Poder Público invista contra atos nulos e anuláveis é o mesmo: cinco anos. Anote-se que a Lei Federal nº 9.784, de 29.1.99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seu art. 54, §1º, sem estabelecer distinção alguma entre atos nulos e anuláveis, estabelece que o direito da Administração de anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administradores decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. Assim é forçoso reconhecer que se atenua a distinção entre atos nulos e anuláveis.”
Ainda que a Câmara queira aplicar a anteriormente citada recomendação do Egrégio Tribunal de Contas do Município, sem considerar a alegada distinção entre carreira de níveis progressivos e transposição, não poderia fazê-lo afrontando o “princípio da segurança jurídica” inerente ao Estado Democrático de Direito e que é seu esteio, devendo assim anular tão somente os atos não alcançados pelo prazo decadencial que, no caso, por força do art. 5º, XXXVI combinado com o art. 24, §§1º, 2º, 3º e 4 º, é aquele estabelecido no art. 54 da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, ou seja, cinco anos;”
Resta claro que, nesse caso, deve ser aplicada a lei federal.
Nos termos do art. 24, XI, da Constituição Federal, compete tanto à União quanto aos Estados legislar concorrentemente sobre procedimentos em matéria processual. A Constituição não dispõe se essa competência é só em matéria processual civil e penal. Assim sendo, deve-se admitir que o mandamento constitucional abrange inclusive a esfera do processo administrativo. Nesse caso, faltaria ao Município competência para legislar sobre o tema.
Aplica-se, então, no Município, qual lei, a federal ou a estadual?
De acordo com os §§ 1º e 2º do já citado art. 24 da Constituição Federal a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais enquanto os Estados possuem competência suplementar. O §3º do mesmo artigo dispõe que se inexistir lei federal, os Estados poderão exercer competência legislativa plenas. Foi o que ocorreu no Estado de São paulo com o advento da Lei nº 10.177/98.
Entretanto, o §4º do mesmo dispositivo constitucional deixa claro que “a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe foi contrário”.
O que é “norma geral”? É aquela de natureza principiológica e de abrangência mais vasta. Ora, no caso de decadência e prescrição o que está sendo objeto de proteção é justamente o “princípio da segurança jurídica”. Trata-se, pois, no caso do art. 54 da Lei federal nº 9.784/99 de norma de inequívoca natureza “geral”. Desse modo, esta norma se sobrepõe ao art. 10, I, da Lei estadual nº 10.177/98 e suspende a eficácia da que lhe é anterior, tanto no plano municipal quanto no próprio plano estadual.
Não é por outro motivo que o douto Professor Celso Antonio Bandeira de Mello é tão peremptório: o prazo de cinco anos adotado pela lei federal é aplicável a todas as esferas da Federação por força da própria Constituição Federal.
É o parecer.
CAIO MARCELO DE CARVALHO GIANNINI
Advogado Chefe
Assessoria e Consultoria Jurídica – ACJ
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