Processo nº 1096/2008
Parecer nº 393/2008
Assunto: Contrato – notória especialização – elaboração
Sr. Procurador Legislativo Supervisor
Diante da determinação da E. Mesa (fls. 766) a Secretaria Geral Administrativa encaminhou os autos a esta Procuradoria para elaboração de termo de contrato, relativo ao plano de modernização tecnológica desta Casa.
O fundamento da contratação é o art. 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93. Esta Procuradoria, por meio do parecer 280/08 (fls. 157/166), expôs em suas conclusões os requisitos para caracterização da hipótese. As exigências do parágrafo único do art. 26 da mesma lei – razão da escolha do fornecedor e justificativa quanto ao preço – foram enfrentadas no parecer. Contudo, o mesmo apontou em suas conclusões a necessidade de instrução dos autos com elementos complementares, em especial a constituição de uma Comissão Técnica, nos termos do Decreto municipal nº 44.279/03, para elaboração de parecer conclusivo quanto à singularidade do objeto e a notória especialização do Contratado. O alentado parecer da Comissão Técnica posiciona-se a respeito, justificando o caráter excepcional da necessidade a ser satisfeita e a ausência de viabilidade de sua satisfação por profissional “padrão”. A singularidade do objeto e as razões da escolha da proposta técnica da XXX, bem como a sua notória especialização para o objeto pretendido, vêm igualmente apresentados.
O referido parecer jurídico e o relatório final desta Comissão foram acolhidos pela E. Mesa. Portanto, quer-me parecer que, sob o aspecto técnico e sob o aspecto jurídico a contratação encontra justificativa e fundamento.
Neste passo, e tendo em vista as especificidades do objeto, solicitei do setor competente o aval em relação à minuta de contrato, que segue os termos da proposta técnica da XXX e as indicações da Comissão Técnica em seu relatório final.
Verificou-se a regularidade da Contratada no que tange aos aspectos tributários, trabalhistas e previdenciárias. Constam os poderes dos signatários do ajuste.
Todavia, quer-me parecer conveniente apontar para um aspecto ainda não tratado, que diz respeito ao art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, in verbis:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Assim, o prazo alcançado pela vedação vai de 1º de maio de 2008 a 31 de dezembro deste ano. Se a obrigação a ser contraída nesse período puder ser integralmente cumprida no próprio exercício, não há qualquer ressalva de ordem jurídica.
Todavia, se parte da despesa – como se propõe – for ser suportada em exercícios subseqüentes, a contratação impõe cautelas. Tal se exige mormente em face da Lei nº 10.028/2000, que inseriu nos crimes contra as Finanças Públicas a assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura, nos seguintes termos: "Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa: Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos."
Comentando este dispositivo, Flavio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi apontam que o mesmo prescreve dois comandos .:
– entre maio e dezembro do último ano de mandato, os gastos compromissados e vencidos, serão pagos nesse período;
– nesse mesmo período de oito meses, os gastos compromissados, mas não vencidos, precisarão de amparo em caixa em 31 de dezembro.
Os dois comandos do artigo têm em foco a disponibilidade financeira, o ajuste entre compromissos e fluxo de caixa; enfocam o desembolso, a saída de dinheiro público, o pagamento, enfim.
Deste modo, a fim de atender à regra insculpida no parágrafo único do art. 42, os Chefes de Poderes, no último ano de mandato, devem analisar, com redobrada cautela, o balancete patrimonial em abril; nele verificando se há falta de cobertura de caixa para Empenhos a Pagar e Restos a Pagar.
Constatadas dificuldades de equilíbrio financeiro, os Chefes de Poderes precisarão restringir as despesas do respectivo Poder, realizando a partir daí somente as de caráter absolutamente obrigatório, incomprimíveis e inadiáveis, tais quais as de folha salarial, encargos patronais, contratos de serviços, entre outras necessárias ao regular funcionamento da máquina estatal e à eficácia do princípio da continuidade dos serviços públicos.
A situação do Poder Legislativo é, porém, peculiar. Suas despesas têm seu limite total estabelecido nos termos do art. 29-A da Constituição Federal. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias a ele destinadas são entregues – nos termos do art. 168 da Constituição Federal – mensalmente, em duodécimos. Portanto, cumpre verificar se as novas despesas incorridas nos dois últimos quadrimestres do mandato serão suportadas com os duodécimos a serem enviados – nos termos da lei orçamentária, que há de estar em consonância com a lei de diretrizes orçamentárias e o plano plurianual -, ou se, pelo contrário, implicarão aquele risco de desequilíbrio financeiro que o art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal quer prevenir.
A doutrina tem enfatizado que apenas “novas” contratações devem ser analisadas à luz do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. As parcelas correspondentes da execução de despesas de caráter continuado necessárias ao regular funcionamento da máquina estatal não são alcançadas pelo dispositivo .
No caso em exame, observa-se que a contratação visa dar aperfeiçoamento, integração e continuidade à modernização tecnológica iniciada na Câmara. Verifica-se que o Plano Plurianual 2006-2009 (Lei nº 14.123, de 28 de dezembro de 2005) traz anexo sobre o Poder Legislativo, onde consta um programa específico relativo a Sistemas de Informação e Processamento de Dados com o objetivo de otimizar os fluxos de trabalhos legislativos, de fiscalização e administrativos, assim como seu controle. E coloca-se como indicador a “eficiência e eficácia na execução das diversas atividades legislativas e de suporte, com ênfase na aplicação de tecnologia de informação ao processo legislativo referente aos projetos orçamentários” (Anexo VII). A lei de diretrizes orçamentárias – Lei municipal nº 14.473, de 11 de julho de 2007, propõe a observância das metas e prioridades estabelecidas no Plano Plurianual.
Em tal cenário legal, quer-me parecer que a contratação em tela encontra amparo na lei de diretrizes orçamentárias e no plano plurianual, estando em consonância com os princípios de planejamento e continuidade nos serviços.
Por outro lado, a Câmara Municipal de São Paulo vem observando os limites constitucionais com rigor, inclusive com razoável margem, e sem risco de desequilíbrio financeiro. Não parece razoável suspeitar do não envio do repasse de duodécimos a que faz jus, uma vez que tal conduta constituiria crime de responsabilidade do Prefeito (art. 29-A, § 2º , inc. II da Constituição Federal).
Anote-se, por fim que exegese segundo a qual a Administração deveria reservar numerário para todas as parcelas contraídas a serem realizadas no ano vindouro tem sido rejeitada em função do art. 62 da Lei nº 4.320/64. Este assinala que só faz jus ao pagamento o fornecedor que entregou materiais, serviços ou obras. Não cabe provisionar aquilo que ainda não foi entregue à Administração (salvo no regime de adiantamento). Neste ponto vale lembrar – conforme os autores citados – que “o parágrafo único do dispositivo em estudo refere-se, expressamente, à despesa compromissada a pagar, expressão que abrange os gastos em que já houve adimplemento contratual por parte de terceiros” .
Consta, nos autos, a competente reserva de recursos para as despesas que se prevêem neste exercício (fls. 152). Assim, no que tange a eventual questionamento da despesa a ser efetuada em face do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal – não vejo óbice legal.
Com estas observações, e reportando-me aos termos do parecer nº 280/08, acolhido pela E. Mesa, encaminho minuta de contrato à apreciação superior.
São Paulo, 3 de dezembro de 2008
Maria Nazaré Lins Barbosa
Procurador Legislativo