AT.2 – Par. nº 054/01
Ref: Projeto de Lei 01-0412/1998
Interessado: Mesa Diretora da Câmara Municipal de São Paulo
Assunto: Criação da Área de Proteção Ambiental Municipal do Capivari-Monos · APA Capivari-Monos; análise da natureza do projeto de lei; determinação de quórum necessário para aprovação.
Sr. Assessor Chefe,
Trata-se de projeto de lei de criação da Área de Proteção Ambiental-APA, denominada Capivari-Monos.
Consulta a MD Presidência desta Edilidade, por provocação do Nobre Vereador x.x.x.x.x.x.x., em que pese a ressalva de competência desta Assessoria, acerca da natureza dessa iniciativa, se de zoneamento, e, se afirmativo, urbanístico ou geo-ambiental, diante da exigência regimental de quórum especialmente qualificado em relação à matéria daquela natureza.
A fim de melhor atender à consulta, necessária a análise conceitual de zoneamento, assim como critérios legais, para sua definição, e a definição da matéria de que trata a iniciativa legislativa.
Como a própria denominação já define, zoneamento é ·a divisão de uma comunidade em zonas para o fim de regular o uso da terra e dos edifícios, a altura e o gabarito das construções, a proporção que estas podem ocupar e a densidade da população· [1]
E é nesse sentido que nossa doutrina tem definido o parcelamento e uso do solo, nas palavras do eminente Prof. Paulo de Bessa Antunes:
·De fato, existe Zoneamento quando são estabelecidos critérios legais e regulamentares para que determinadas parcelas do solo, ou mesmo de cursos d·água doce ou do mar, sejam utilizadas ou não utilizadas, segunto critérios preestabelecidos. Tais critérios, uma vez firmados, se tornam obrigatórios seja para o particular, seja para a Administração Pública, constituindo-se em limitação administrativa incidente sobre o direito de propriedade. Os critérios a serem utilizados para o zoneamento são fixados unilateralmente pela Administração Pública, constituindo-se em limitação administrativa incidente sobre o direito de propriedade. Os critérios a serem utilizados para o Zoneamento são fixados unilateralmente pela Administração Pública, através de ato próprio.· (grifado)
E conclui:
·uma vez estabelecidos, toda e qualquer atividade a ser exercida na região submetida a uma norma de Zoneamento passa a ser vinculada, isto é, não poderão ser admitidas pela Administração Pública atividades que contrariem as normas de Zoneamento.· (Paulo de Bessa Antunes, in ·Direito Ambiental·, ed. Lumen Juris, 1996, 1a. ed., pág.98, grifo do autor)
Em outras palavras, é a divisão do território em função da destinação que se lhe quer atribuir, impondo-se regras e critérios relativos tanto às atividades, como às edificações, interferindo no desenvolvimento dos núcleos urbanos a fim de alcançar determinado objetivo previamente traçado e definido.
No ordenamento legal do Município de São Paulo, contudo, não há tratamento diversificado quanto ao zoneamento ambiental ou urbano, silenciando nossa Lei Orgânica do Município sobre o quórum necessário para o zoneamento exclusivamente ·geo-ambiental·, denominação atribuída por esse diploma no inciso VI do artigo 41.
Dispõe a Lei Orgânica do Município de São Paulo, seja referindo-se tanto a zoneamento ambiental como ao urbano:
·Art. 40 · A discussão e votação da matéria constante da Ordem do Dia só podera·ser efetuada com a presença da maiorira absoluta dos membros da Câmara.
(…)
§ 4o.- Dependerão do voto favorável de 3/5 (três quintos) as seguintes matérias:
I · zoneamento urbano;
II · Plano Diretor.
§ 5o. · Dependerão do voto favorável de 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara a aprovação e alterações das seguintes matérias:
(…)
III · emendas à Lei Orgânica;
(…)
Art. 41 · A Câmara Municipal, através de suas Comissões Permanentes, na forma regimental e mediante prévia e ampla publicidade, convocará obrigatoriamente pelo menos 2 (duas) audiências públicas durante a tramitação de projetos de lei que versem sobre:
1 – Plano Diretor;
2 – plano plurianual;
3 – diretrizes orçamentárias;
4 – orçamento;
5 – matéria tributária;
6 – zoneamento urbano, geo-ambiental e uso e ocupação do solo;
7 – Código de Obras e Edificações;
8 – política municipal de meio-ambiente;
9 – plano municipal de saneamento;
10 – sistema de vigilância sanitária, epidemiológica e de saúde do trabalhador;
11 – atenção relativa à Criança e ao Adolescente.·
Já o art. 46 dispõe sobre o Plano Diretor e o zoneamento exclusivamente urbano:
·Art. 46 · A legislação referente ao Plano Diretor e ao zoneamento urbano, poderá ser alterada uma vez por ano, observado o disposto no art. 41 desta Lei.
§ 1o. · para os efeitos do presente artigo será considerado o ano em que a lei tenha sido aprovada pela Câmara Municipal.
§ 2o. · Ficam excluídas do disposto no ·caput· deste artigo as alterações constantes de leis específicas que atendam às seguintes condições:
1 – sejam aprovadas com o quorum estabelecido para a alteração da Lei Orgância do Município; e
2 – contenham dispositivo que autorize a exclusão do previsto no ·caput· deste artigo.·
Em leitura menos acurada, ao desavisado poderá parecer que ambos os tipos são eventualmente independentes, e merecem análise igualmente em separado quanto ao seu conteúdo.
Ledo engano consiste esse proceder. Em verdade, o próprio conceito constitucional (Constituição Federal/88), afinado com as mais recentes diretrizes internacionais, que chegam até mesmo a incluir o direito ao meio ambiente equilibrado no rol dos direitos humanos de última geração, traz em seu bojo a resposta quanto à afinidade siamesa das duas disciplinas:
·Art. 225 · Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1o. – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(…)
III · definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;·
De fato, Zoneamento Ambiental é disciplina ampla, mais abrangente que o zoneamento puramente urbano. Isto porque hoje é impossível se dissociar a ·urbe· (meio urbanizado) do conceito de ·meio ambiente·, idéia definida com propriedade por Paulo de Bessa Antunes:
·O termo ambiente é, por essência, extremamente amplo e pode abrigar as inúmeras realidades que se encontram no interior da legislação protetora do meio ambiente. Basta que se observe a inserção dos chamados bens culturais no interior do amplíssimo conceito de meio ambiente para que se compreenda as limitações causadas pela designação de nossa disciplina como Direito Ecológico, a insuficiência da denominação se demonstra evidente· (in ·Direito Ambiental·, Ed. Lumen Juris, 1996, pág.5)
Acerca do tema, providencial a manifestação de William H. Rodgers Jr.:
·Environmental law is not concerned solely with the natural environment · the physical condition of the land, air, water. It embraces also the human environment · the health, social and other man-made conditions affecting a human being·s place on earth· [2] ( in ·Environmental Law·, St. Paul, ed. West, 1a. ed., 1977, pág.01)
Impossível tratar, nos dias de hoje, de urbanismo sem abordagem do tema ambiental, posto que são disciplinas que se confundem pela sua própria natureza e interdependência.
Em outras palavras, o que for tratado como matéria ambiental terá conseqüência certa sobre a ·urbe·, e o que for planejado para a cidade terá efeito direto sobre o ambiente, posto que a cidade possui seu ambiente, natural ou não ( axiomaticamente considerado em relação à interferência do homem em sua elaboração e construção física ), assim como o meio ambiente natural poderá ser considerado como abrangente da área urbanizada fisicamente. Ambos, portanto, são intrinsecamente inseparáveis.
De outro lado, o zoneamento de área é uma das mais poderosas ferramentas do administrador para interferir na formação da cidade.
Nas palavras de José Afonso da Silva, ·O zoneamento de uso do solo constitui um dos principais instrumentos do planejamento urbanístico municipal. Configura-se como um plano urbanístico especial (plano de zoneamento) destinado a realizar na prática as diretrizes de uso estabelecidas no plano urbanístico geral (Plano Diretor)· [3].
Essa posição harmoniza-se com a doutrina mais atual:
·O zoneamento deve ser a conseqüência do planejamento. Um planejameneto mal estruturado, mal fundamentado poderá ensejar um zoneamento incorreto e inadequado. O professor de Direito Ambiental da Universidade da Flórida, Julien Juergensmeyer, assinala que um plano abrangente deve ser sempre o pré-requisito do zoneamento e de outras atuações do poder de polícia através do controle do uso do solo (·State and local and use planning and control in the agricultural context·, South Dakota Law Review 25/465, summer 1980).· ( PAULO AFFONSO LEME MACHADO, in ·Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros Editores, 6a.ed., 1996, pág.104 · grifado).
Em conclusão, há aparente aparente diversidade na denominação atribuída na Lei Orgânica do Município de São Paulo, notadamente no artigo 41 daquele Diploma, o que poderia, em uma análise menos detida, levar a concluir-se pela divisão da matéria sobre zoneamento em urbano e geo-ambiental.
Contudo, diante do exposto, é forçoso concluir-se que a matéria foi tratada, tanto pela LOM quanto pelo Regimento Interno (que deve restringir-se aos termos e diretrizes da LOM), de forma uniforme, sem distinção ou divisões, devendo o termo zoneamento urbano, portanto, ser interpretado de forma abrangente.
Aplicável o tratamento ao Projeto de Lei em questão de Zoneamento Urbano, até mesmo a fim de se dar a devida atenção à natureza de suas disposições insertas sob o Capítulo 2 · Zoneamento ecológico-econômico.
Este é o parecer, s.m.j., que se submete à superior apreciação, com as pertinentes homenagens e respeito.
São Paulo, 04 de abril de 2001.
ROGÉRIO JUSTAMANTE DE SORDI
Assessor Técnico III (Juri)
OAB/SP 123.722
Ref.: Par. 054/01
Ref.Projeto de Lei nº 01-0412/1998.
À D.G.
Senhora Diretora Geral
Seguem os presentes autos com o Parecer nº 054/01 (fls. 274 a 280) – que avalizo -, da lavra do Assessor Rogério Justamante de Sordi, em atenção à consulta formulada pelo Exmo. Sr. Presidente desta Casa Legislativa (cf. fls. 270, 272/273), solicitando sejam encaminhados à Assessoria Técnica da Mesa – ATM.
Cumpre observar, conforme também restou sinalizado pelo d. parecerista, que um dos pontos integrantes da questão, sob o prisma hermenêutico, consiste em uma interpretação enfatizadora do aspecto literal/gramatical dos dispositivos da Lei Orgânica municipal, atinentes ao processo legislativo e referidos na manifestação em tela.
Inobstante, sem embargo da respeitabilidade e defensabilidade de tese diversa, compartilho o acurado entendimento perfilhado na bem lançada manifestação, reportada e sustentada em respeitável e atualizada doutrina atinente à questão substantiva em pauta – o meio ambiente.
Feitas essas breves considerações, solicito o encaminhamento do presente processo à Assessoria Técnica da Mesa – ATM, com as minhas homenagens.
São Paulo, 11 de abril de 2001.
Sebastião Rocha
Assessor Técnico Legislativo Chefe (Substº.)
OAB/SP 138.572
[1] Associação Internacional de Administradores Municipais, in ·Planejamento Urbano·, pág.306.
[2] ·O Direito Ambiental não está preocupado apenas com o ambiente natural · a condição física da terra, do ar, da água. Ele abarca também o ambiente humano · a saúde e outras condições sociais produzidas pelo homem que afetam o lugar dos seres humanos na Terra·
[3] JOSÉ AFONSO DA SILVA, in ·Direito Urbanístico Brasileiro·, Malheiros Editores, 2a.ed., 1995, pág.216.