Parecer nº 058/16
Processo nº 245/2015
TID nº xxxxxxxxxxxx
Interessado: Secretaria Geral Administrativa – SGA
Assunto: Contrato – Inadimplência – Imposição de penalidade
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
Trata-se de análise referente a violações contratuais praticadas pela empresa Liderança Limpeza e Conservação Ltda., no mês de novembro de 2015.
A referida empresa foi contratada por este Legislativo por intermédio do Contrato nº 32/2015 para prestação de serviço de limpeza e conservação predial.
Segundo informa o gestor do contrato (fls. 1.402/1.407) no mês de novembro de 2015 a contratada atrasou o envio da documentação de seus funcionários por 32 dias (descumprimento da letra “a” do item 2.1. da cláusula segunda); atrasou a entrega de seus uniformes por 28 dias (descumprimento da letra “e” do item 2.1. da cláusula segunda); ocorreram 59 faltas sem substituição do funcionário faltante (descumprimento da letra “a” do item 2.1.1. da cláusula segunda); não houve execução do serviço de limpeza das esquadrias de alumínio e vidros externos do prédio por duas vezes (descumprimento das letras “a” e “b” do item 4.2.1. do anexo único); houve atraso na entrega de equipamentos e produtos de limpeza por uma vez (descumprimento do item 5.4. do anexo único); ocorreu falta de fornecimento de materiais de limpeza na quantidade mensal estipulada no contrato por uma vez (descumprimento do item 5.5. do anexo único).
Diante da possibilidade, em tese, de imposição de penalidades por descumprimento das disposições contratuais acima citadas, a contratada foi instada a apresentar defesa no prazo de cinco dias úteis (Ofício nº 06/2016 – SGA.24 – fls. 1.408) nos termos do preceituado pelo § 2º do art. 87 da Lei nº 8.666/93, restando assegurado seu direito ao contraditório.
A contratada foi intimada para apresentação de defesa prévia em 29 de janeiro (fls. 1.413) e posteriormente solicitou dilação de tal prazo por mais dez dias úteis (fls. 1.447), solicitação esta que foi deferida, conforme se pode depreender do Ofício SGA nº 45/2016 (fls. 1.449).
A defesa da contratada foi protocolada em 24 de fevereiro (fls. 1.451/1480), portanto dentro dos dois prazos acima citados, considerando os descontos de dias não úteis do período de carnaval. É, portanto, tempestiva sua defesa prévia.
Em suas razões de defesa a contratada aduz que por diversas vezes tentou protocolar a documentação de seus funcionários – exigida pelo contrato – mas que esta documentação não foi recebida ou protocolada e que em relação a tal inadimplência contratual o prejuízo para a contratante foi mínimo. Assevera igualmente que é imputada a ela falta de entrega de documentos no período de 30/10 a 30/11, e que em seu entender seriam, portanto, 31 dias de atraso e não 32, como calculado pela Supervisão de Liquidação de Contratos – SGA.24.
Em relação ao atraso na entrega dos uniformes dos funcionários relata que para o início da prestação dos serviços em 30/10/15 entregou o correspondente a 70% (setenta por cento) dos uniformes e que os restantes não foram entregues porque não se adequaram à estrutura física do funcionário (eram de numeração maior ou menor) e tiveram de ser trocados. Pondera, ainda, que quanto às blusas de lã (exigidas pelo contrato como integrantes do uniforme dos funcionários), não havia indicação expressa de que deveriam ser entregues logo no início da execução do contrato e que, considerando-se que a estação atual (verão) não enseja o uso de tal espécie de vestimenta, achou razoável postergar a entrega dos mesmos para período mais próximo ao inverno.
No que pertine a falta de funcionários sem a substituição dos mesmos no prazo assinalado no contrato, pondera a contratada que “considerando a prestação de serviço em cada dia, não houve prejuízo na execução do contrato”, uma vez que não foi apontada falta de limpeza das dependências da contratante, nem limpeza insuficiente.
No caso do atraso na entrega de equipamentos e produtos argumenta que apenas os seguintes equipamentos foram entregues fora do prazo: 02 chapeiras para cartão de ponto (entregue em 04/11/2015); 02 extratoras de carpet (entregue em 09/11/2015); carro funcional (entregue em 04/11/2015) e 01 aspirador do pó (entregue em 11/11/2015), e que a falta de tais equipamentos não inviabilizou a execução dos serviços contratados.
No tocante à falta de materiais de limpeza na quantidade estipulada no termo de contrato, a contratada informa que encaminhou os materiais de limpeza de acordo com os pedidos feitos pela contratante e na quantidade suficiente para que a execução do contrato fluísse normalmente.
A contratada argumenta por derradeiro que a aplicação de penalidades administrativas deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, que as penalidades devem ser aplicadas por evento e não por dia e requer o benefício expresso no item 10.1.2.1. da Cláusula Décima do Contrato nº 32/2015, que determina que a unidade gestora poderá opinar pela diminuição do valor da multa pela metade, em caso de primeira infração contratual.
A unidade gestora, por seu turno (fls. 1.962/1.963), opina pelo não acolhimento da defesa da contratada, sugerindo apenas que a penalidade eventualmente aplicada seja reduzida pela metade em razão do fato de que não constam violações anteriores aos termos do contrato, consoante faculdade que lhe é conferida pelo item 10.1.2.1. da Cláusula Décima do Contrato nº 32/2015.
Os argumentos expostos pela contratada em suas razões de defesa são insuficientes para elidir a penalidade contratual prevista para as faltas praticadas.
Inicialmente, insta que se frise que a mera alegação de que não houve prejuízo para a Administração não é suficiente para elidir a imposição da penalidade contratual, consoante orientação fixada no Decreto Municipal nº 44.279, de 24/12/03 (adotado pelo Ato CMSP nº 878/05). O art. 56 do referido diploma normativo é vazado nos seguintes termos:
“Art. 56. Para a dispensa de aplicação de penalidade é imprescindível expressa manifestação do responsável pelo acompanhamento da execução do contrato, esclarecendo os fatos que motivaram o inadimplemento, ou, no caso de força maior, que a contratada comprove através de documentação nos autos, a ocorrência do evento impeditivo do cumprimento da obrigação, não bastando, em qualquer dos casos, a mera alegação da inexistência de prejuízo ao andamento dos serviços ou ao erário.”
No que pertine à documentação dos funcionários da contratada – exigida pelo contrato –, não é crível a argumentação de que tentou protocolar ou entregar os mesmos pessoalmente e estes não foram recebidos. Ademais está correta a contagem do número de dias nos quais tal infração ao contrato foi praticada (30/10 a 30/11), são realmente trinta e dois dias, e não trinta e um dias como argumenta a contratada uma vez que o mês de outubro tem 31 dias.
Em relação ao atraso na entrega dos uniformes o contrato é silente quanto ao prazo de entrega dos mesmos. Mas é óbvio que no primeiro dia de prestação dos serviços a contratada tinha a obrigação de apresentar todos seus funcionários devidamente uniformizados. A unidade gestora do contrato afirma que não foi isso que ocorreu e as irregularidades persistiram quanto a tal item até 30/11/15.
Em relação a todas as outras modalidades de descumprimento do ajuste a contratada busca eximir-se da aplicação da penalidade trazendo como principal argumentação o fato de não ter havido prejuízo para a continuidade normal dos serviços. Entretanto, consoante o já salientado nas linhas precedentes a mera alegação de que não houve prejuízo para a Administração não é suficiente para elidir a imposição da penalidade contratual.
Argumenta, ainda, a contratada, que as penalidades aplicadas não estariam em consonância com os princípios de razoabilidade e da proporcionalidade.
Não se vislumbra, entretanto, ofensa a tais princípios.
A multa tem que representar um valor relevante de forma a ser dissuasória de infrações contratuais futuras. A experiência de contratos anteriores revela que quando se comina pena de multa de valor baixo a contratada prefere pagar a multa a sanar as irregularidades contratuais, e com isso a qualidade na prestação dos serviços fica comprometida, com uma sucessão infindável de infrações às disposições do contrato todos os meses.
Quanto à argumentação de que as penalidades devem ser aplicadas por evento e não por dia, igualmente não procede uma vez que a aplicação das penalidades deve pautar-se pelas disposições do contrato e não é isso que o contrato dispõe. O contrato é absolutamente claro ao determinar que as penalidades devem ser contabilizadas por dia, nas hipóteses em que é permitida a aplicação por evento isso foi observado, como, por exemplo, no atraso na entrega dos produtos de limpeza.
Em face do exposto, tendo em conta que a contratada não apresentou motivos suficientes para elidir as sanções que lhe foram imputadas, recomendo a aplicação das penalidades expressas nos itens 2, 5, 14, 24, 28 e 29 todos da Tabela 2 do item 10.1.2. da Cláusula Décima do Contrato nº 32/2015, nos termos do cálculo apresentado pela Supervisão de Liquidação de Contratos – SGA.24 às fls. 1.408/1.409.
Tendo em consideração que é a primeira infração contratual da contratada, e há sugestão da unidade gestora em tal sentido, não vislumbro óbices à redução pela metade do valor total da multa, nos termos do item 10.1.2.1. da Cláusula Décima do Contrato nº 32/2015.
Este é o parecer, que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa.
São Paulo, 07 de março de 2016.
ANTONIO RUSSO FILHO
Procurador Legislativo
OAB/SP n° 125.858