AT.2 – Parecer nº 065/01.
Ref.: Projeto de lei nº 01-0117/2000.
Interessado(a)(s): Presidência da Câmara Municipal de São Paulo; Assessoria Técnica da Mesa.
Assunto: Projeto de lei nº 117/2000, que propõe reajuste de padrões de vencimentos e salários dos servidores da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas do Município de São Paulo – Exame relativo à adequação da matéria tanto à Lei de Responsabilidade Fiscal quanto à legislação orçamentária em vigor.
Sr. Assessor Chefe,
1. Trata-se do projeto de lei nº 117/2000, proposto aos 28 de março do ano 2000 por iniciativa da egrégia Mesa desta Casa Legislativa, que dispõe reajustes dos padrões de vencimentos e salários dos servidores da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas do Município de São Paulo.
A propositura original prevê o reajuste de 2,32% (dois inteiros e trinta e dois centésimos por cento) a partir de 1º de março de 2000 (fl.01). Posteriormente, aos 08 de novembro de 2000, a e. Mesa apresentou Substitutivo (fls. 09 a 12), para incluir no projeto, além do originalmente previsto, um reajuste de 0,53% (cinqüenta e três centésimos por cento) a partir de 1º de julho de 2000 (fls. 09).
Nas justificativas (fls. 03 e 12), consta o objetivo de reajustar a remuneração dos servidores indicados, colocando-a no mesmo patamar estabelecido para os servidores do Poder Executivo. Com efeito, os vencimentos destes últimos tiveram reajuste de 2,32% a partir de 01/março/2000 (conforme o Decreto municipal nº. 39.132, de 16/03/2000, referido na informação de fls. 04; cópia inclusa), bem como de 0,53% a partir de 01/julho/2000 (conforme o Decreto nº. 39.898, de 28/09/2000, cópia inclusa).
Ao apreciar a proposição inicial, a d. Comissáo de Constituição e Justiça observou com propriedade que, nos termos do art. 37, X, da Constituição da República, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº. 19/98, ·a remuneração dos servidores públicos somente poderá ser fixada ou alterada por lei específica·, concluindo o parecer pela legalidade (fls. 06).
Sobre o mesmo objeto, a Comissão de Administração Pública manifestou-se favoravelmente à aprovação do projeto em tela (fls. 07). A Comissão de Finanças e Orçamento pronunciou-se no sentido de nada ter a opor quanto ao aspecto financeiro, ·porquanto as despesas para sua execução correrão por conta de dotações orçamentárias próprias· (fls. 08).
Acerca do Substitutivo, consta parecer conjunto das mesmas referidas Comissões Permanentes, no mesmo sentido favorável das respectivas manifestações precedentes (fls. 14).
Sobrevinda a mudança de legislatura, o projeto fora arquivado no início do corrente ano, nos termos do artigo 275, caput, do Regimento Interno (fls. 15), voltando posteriormente à tramitação por força de requerimento formulado com base nos parágrafos 3º e 4º do mesmo dispositivo (fls. 16).
A Assessoria Técnica da Mesa encaminhou o projeto a esta Assessoria Jurídica, atendendo decisão exarada na 11ª Sessão Extraordinária, em que o i. Sr. Presidente, ad cautelam, demanda apreciação e manifestação opinativa acerca da legalidade da propositura e da adequação da matéria tanto à Lei de Responsabilidade Fiscal quanto à Lei de Diretrizes Orçamentárias, assim como à lei orçamentária em vigor (fls. 17/19).
2. Preliminarmente, não parece demais assinalar o regular cabimento da iniciativa respeitante à presente demanda (Ato nº. 107/82, da e. Mesa, arts. 1º e 3º).
2.1. Inobstante, cumpre também referir o disposto no artigo 47, inciso I, alínea ·a· do Regimento Interno deste Legislativo municipal: ·Art. 47 – É da competência específica: I – Da Comissão de Constituição e Justiça: a) opinar sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das proposições, as quais não poderão tramitar na Câmara sem o seu parecer·.
Em que pese o fato, já mencionado, de que aquela douta Comissão permanente exarou manifestações acerca das proposições em tela, nas oportunidades regimentalmente previstas, certo é que os aspectos que remanescem para exame decorrem do advento da recente legislação sobre gestão fiscal, cujas inovações continuam a suscitar dúvidas e perplexidades quanto à extensão de seus efeitos, inclusive no que pertine ao processo legislativo tendente ao reajustamento da remuneração dos servidores públicos – como no presente caso.
Tais circunstâncias, s.m.j., são de molde a recomendar que a questão seja submetida também ao exame da d. Comissão de Constituição e Justiça.
2.2. Mutatis mutandis, o mesmo se diga em relação à Comissão de Administração Pública e à Comissão de Finanças e Orçamento – especialmente esta última -, na matéria de sua competência.
3. Feitas essas considerações preliminares, passa-se à análise dos dispositivos constitucionais e legais aplicáveis.
3.1. Inicialmente, o parágrafo 1º do artigo 169 da Constituição Federal dispõe, no que importa ao caso em tela, que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, só poderá ser feita: a) ·se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes· (§ 1º, inciso I); b) se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (§ 1º, inciso II).
3.1.1. Quanto à exigência do inciso II (autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias), vê-se na informação de fls. 23, letra B, que há dispositivo legal na LDO autorizando reajustes e/ou aumentos reais de salário, de acordo com o art. 20 da mesma.
3.1.2. Já quanto ao requisito do inciso I, a informação fornecida pelo Departamento de Contabilidade e Fiscalização Orçamentária – DT.1 não autoriza afirmar, em relação ao Orçamento anual vigente, a existência de ·prévia dotação orçamentária suficiente· à cobertura da despesa decorrente. Com efeito, a informação de fls. 23, letra A, aponta no sentido de que há recursos suficientes no orçamento geral da Câmara para cobrir os efeitos decorrentes de eventual aprovação da propositura, sem haver ainda, porém, prévia e suficiente dotação nas rubricas próprias relativas a despesas com pessoal.
Assim, o requisito constitucional afigura-se não atendido, embora – ao que se depreende da mencionada informação – possa vir a sê-lo, caso venham a ser deliberados, aprovados e efetuados remanejamentos que permitam suplementação à verba das dotações pertinentes, previamente à ultimação das deliberações parlamentares concernentes ao projeto em tela.
Da regra do artigo 21, inciso I da Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000 (a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal), infere-se a necessidade de ser prévia a eventual suplementação, vez que o dispositivo comina nulidade ao ato legislativo eventualmente aprovado sem a prévia suficiência de dotação orçamentária.
3.2. Vejamos, em prosseguimento, as informações prestadas relativamente aos limites de comprometimento com despesas.
3.2.1. Quanto ao limite previsto no artigo 29-A, ·caput· e inciso IV da Carta Magna (artigo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 25/2000) – limite de 5% para o total da despesa do Poder Legislativo municipal, cf. fls. 20, letra ·c· -, a informação é no sentido de que ·o percentual do Legislativo gira em torno de 3% (três por cento)· (cf. fls. 23, letra C).
A forma sucinta não chega a cobrir a inteira extensão da questão suscitada à fl. 20, vez que pende de esclarecimento se o percentual informado, de 3%, já contempla o efeito de eventual aprovação do projeto legislativo, embora não esteja indicado o comprometimento do limite em causa.
Destarte, recomendável se mostra a complementação deste item da informação (fls. 23, letra C), como antecedente das eventuais providências elencadas no tópico 3.1.2, supra (deliberação, aprovação e implementação de remanejamentos que permitam suplementação à verba das dotações pertinentes).
3.2.2. Por idênticas razões, cabem as mesmas considerações e recomendações inscritas no subitem precedente (3.2.1), no tocante ao limite descrito na letra ·e· das indagações de fls. 20/21. Trata-se do limite estabelecido no artigo 20, inciso III, letra ·a· combinado com o artigo 19, inciso III da Lei Complementar nº 101/2000 (calculado na forma dos parágrafos 1º e 2º, inciso II, letra ·d· do mesmo art. 20), fixado em percentual de 6%, e a cujo respeito foi informado que ·atualmente a relação percentual entre Despesas Total com Pessoal e Receita Corrente Líquida está em 3,14% (cf. fls. 24, letra E).
Cabível assim, também nesta parte, que o setor técnico competente esclareça se o percentual informado (3,14%) já contempla projeção do efeito de eventual aprovação da propositura.
3.2.3. Cabe também referir o limite disposto no parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição Federal: ·§ 1º – A Câmara Municipal não gastará mais de 70% (setenta por cento) de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores· (fls. 20, letra ·d·).
À indagação acerca desse limite (fls. 20, letra ·d·), foi respondido que, ·caso sejam aprovados os reajustes este percentual se manterá na mesma proporção· (60,44%), ·uma vez que a receita também aumentará· (fls. 23/24, letra D).
Como se pode constatar, nesta parte há referência expressa de que a informação já considera os efeitos da eventual aprovação da propositura.
Inobstante, é de se considerar o disposto no § 3º do mesmo artigo 29-A, verbis: ·§ 3º – Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal o desrespeito ao § 1º deste artigo·.
Diante da cominação, também afigura-se recomendável que seja complementada a informação de que ·a receita também aumentará· (fls. 23/24, letra D, in fine), visando a uma sua mais segura demonstração – o que poderá ser feito na mesma ocasião referida nos tópicos 3.2.1 e 3.2.2, supra/retro.
4. Cumpre ainda enfrentar a questão de saber se se trata ou não, no presente caso, de reajustamento compreendido na expressão ·revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices·, prevista no artigo 37, inciso X da Constituição da República.
Trata-se de questão cujo deslinde mostra-se crucial à verificação da incidência ou não, na espécie, do parágrafo 6º do artigo 17 da Lei Complementar nº 101/2000, sendo que uma eventual conclusão pela resposta afirmativa teria o condão, por força do referido § 6º, de afastar a aplicação da sistemática prevista nos parágrafos 1º ao 5º do artigo (vez que tais parágrafos remetem-se todos ao § 1º), bem como, em conseqüência, de atenuar o sistema de nulidades previsto no artigo 21 da mesma Lei de Responsabilidade Fiscal, também no tocante ao § único desse último dispositivo. (Neste sentido: Vanice Regina Lírio do Valle e outras, ·Despesa de Pessoal: A Chave da Gestão Fiscal Responsável – Teoria e Prática da Lei de Responsabilidade Fiscal·, RJ, Ed. Forense, 2001, Cap. III, págs. 199-200, 208, 226.)
Observe-se que não se aplica, na espécie, o art. 16 da L.C. 101/00, que se refere a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental – o que não é o caso (também neste sentido, autora e obra citadas, pags. 185-6).
Dispõe o § 6º do art. 17 da L.C. 101/00: ·§ 6º – O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição· (original sem destaques).
Tenho para mim que se trata, no caso em tela, de proposição de reajustamento de remuneração de servidores (através de veículo legislativo adequado) que se compreende na revisão geral contemplada no artigo 37, inciso X da Constituição Federal (na redação dada, a esse dispositivo, pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998).
Como vejo, o argumento passível de desautorizar tal entendimento seria a eventual necessidade de adequação da sistemática de periodicidade dos reajustes remuneratórios no âmbito da administração pública do município de São Paulo, prevista no art. 4º da Lei Municipal nº 11.722, de 13 de fevereiro de 1995, à nova redação do inciso X do artigo 37 da Constituição Federal, dada pela Emenda Constitucional nº 19/98.
A sistemática de reajustes remuneratórios dos servidores no âmbito da administração pública do município de São Paulo encontra-se prevista no artigo 4º da Lei municipal nº 11.722, de 13 de fevereiro de 1995 (cópia inclusa).
Este diploma legislativo foi editado quando vigia a seguinte redação do inciso X do art. 37 da Constituição (redação original de 1988, e imediatamente anterior à atual redação dada pela E.C. 19/98): ·X – a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data·.
Advinda a Emenda Constitucional nº 19/98, o inciso X do artigo 37 constitucional passou a exibir a seguinte redação: ·X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices·.
Verifica-se, no tocante à periodicidade de reajustamento, que a única alteração redacional do dispostivo constitucional em comento consistiu no acréscimo da palavra ·anual· após a expressão ·revisão geral·, o que se afigura insuficiente para desencadear efeito de não-recepção à sistemática antes tida por adequada à Constituição. Com efeito, não consta qualquer vislumbre de questionamento neste âmbito. (Isso, sem prejuízo de eventual reexame da sistemática de revisão da remuneração dos servidores municipais, por parte dos agentes políticos competentes.)
Sendo assim, e considerando o teor dos diplomas normativos municipais adiante relacionados, entendo que o objeto da propositura em tela circunscreve-se dentro (e ainda aquém) dos contornos previstos na sistemática de reajustamento das remunerações dos servidores públicos do município de São Paulo, bem como na previsão de revisão geral anual do art. 37, inciso X da Constituição Federal.
Os diplomas normativos municipais logo acima referidos (cópia inclusa) vão a seguir indicados:
– Lei nº 11.722, de 13 de fevereiro de 1995;
– Lei nº 12.782, de 30 de dezembro de 1998;
– Decreto nº 39.132, de 16 de março de 2000;
– Decreto nº 39.898, de 28 de setembro de 2000;
– Decreto nº 40.222, de 29 de dezembro de 2000;
– Decreto nº 40.340, de 19 de março de 2001.
5. Para finalizar, cumpre fazer breve referência a dois outros pontos da Lei Complementar 101/2000.
5.1. O primeiro diz respeito ao requisito contido no inciso II do artigo 21 da mencionada lei, cuja inobservância redundaria, nos termos do caput, na nulidade do ato provocador de aumento da despesa com pessoal: trata-se do atendimento ao ·limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo· (inciso II).
A respeito desse ponto, há até autor a sustentar que o percentual (de 12% referente a pessoal inativo e pensionistas, previsto Lei 9.717, de 27/11/98, art. 2º, § 1º), apto a pautar o referido ·limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo·, ainda não resta devidamente fixado, do ponto de vista jurídico-constitucional. Este entendimento foi sustentado pela já citada autora Vanice Regina Lírio do Valle na obra já referenciada, ao examinar esta questão (cf. págs. 204 a 211, cujas cópias seguem inclusas). Entretanto, como a própria autora deixa sinalizado, a matéria é controversa e não pacificada.
Em linha de cautela, mostra-se recomendável que também sobre este ponto seja solicitado, ao DT.1, os dados acerca deste ·limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo· (Lei Complementar 101/2000, art. 21, inciso II).
5.2. Por fim, alude-se ao parágrafo único do artigo 21 da L.C. 101/2000, assim disposto: ·Parágrafo único – Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20·.
Neste passo, e na linha de desdobramento à conclusão alcançada no tópico 4, mostra-se pertinente recorrer novamente à lição da doutrinadora multi citada, assim vertida:
·Na mesma linha de consideração, a revisão geral da remuneração – desde que no limite da perda do poder aquisitivo da moeda – se tem igualmente por possível, também a qualquer momento do ano eleitoral· (ob. cit., p. 226).
6. Do exposto, cumpre oferecer uma síntese conclusiva.
6.1. Em primeiro plano, impõe-se concluir, diante do exposto no tópico 3.1.2, que a presente propositura não se encontra, no momento, em situação de atendimento ao requisito disposto no artigo 169, § 1º, inciso I da Constituição da República (·prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes·). Por este motivo, e enquanto permanecer tal situação, a propositura não apresenta condição de aprovação em face deste requisito constitucional.
Tal situação poderá ser alterada, caso, em tempo oportuno, venham a ser deliberados, aprovados e efetuados, pelos órgãos competentes, remanejamentos de verbas que aportem suplementação à verba das dotações pertinentes.
6.2. Nos termos das considerações lançadas nos tópicos 3.2.1, 3.2.2 e 3.2.3, recomenda-se seja solicitada, ao Departamento de Contabilidade e Fiscalização Orçamentária – DT.1, complementação das informações respectivamente indicadas, bem assim, em acréscimo, os dados informativos conforme indicados no tópico 5.1.
6.3. Por derradeiro, fica também recomendado, pelas razões expostas nos tópicos 2.1 e 2.2, seja a presente propositura encaminhada para a Comissão de Constituição e Justiça, para a Comissão de Administração Pública e para a Comissão de Finanças e Orçamento, para que possam manifestar-se sobre o objeto ora em exame, quanto à matéria da respectiva competência regimental.
É o parecer, que submeto a apreciação superior, com as minhas homenagens.
São Paulo, 25 de abril de 2001.
Sebastião Rocha
Assessor Técnico Supervisor (Substº.)
OAB/SP nº 138.572