PARECER 77/2015
TID 13272580
REF. Memo nº 51º GV – 018/2015
INTERESSADO xxxxxxxxxxxx
ASSUNTO ABONO. ATO 1.286/14. PROPOSTA DE ALTERAÇÃO PARA PREVISÃO DE PAGAMENTO PROPORCIONAL. NECESSIDADE DE LEI EM SENTIDO ESTRITO.
1- O abono pago no mês de dezembro de cada exercício foi instituído pela Lei Municipal 15.061/09 e é a cada ano regulamentado por ato da Mesa Diretora.
2- Previsão de pagamento de forma proporcional deve se dar por lei, de iniciativa da Mesa Diretora. Tal lei deve inserir a redação sugerida pelo Nobre Vereador na Lei Municipal 15.061/09, em decorrência do princípio da legalidade.
3- Tal alteração apenas se estenderá aos atuais servidores, salvo se houver previsão expressa de retroatividade da lei modificadora.
Sr. Procurador Legislativo Supervisor,
1. Trata-se de requerimento formulado pelo xxxxxxxx para que a Egrégia Mesa Diretora da Câmara Municipal de São Paulo inclua por meio de ato §1º ao artigo 1º do Ato 1.286/14, de forma a assegurar o pagamento proporcional do abono correspondente ao QPL-2 aos servidores ocupantes de cargos de livre provimento em comissão ou comissionados que tenham sido exonerados antes do mês de dezembro e tenham exercido suas funções por um período mínimo de seis meses.
2. Aduz em suas razões que a falta de regulamentação expressa para pagamento proporcional do abono leva a injustiças. Aponta como de competência privativa da Câmara de Vereadores a iniciativa de lei que trate de vencimentos de seus servidores e propõe redação ao §1º a ser incluído no artigo 1º do supramencionado Ato.
3. Aportando o expediente na Presidência desta Câmara Municipal, foi ele remetido pelo seu Chefe de Gabinete a esta Procuradoria Legislativa para conhecimento e exame. Ato contínuo, foi remetido ao seu Setor Jurídico-Administrativo e a mim distribuído para elaboração de parecer jurídico.
É o relatório do essencial. Passo a opinar.
4. Conforme apontado, o pagamento proporcional do abono em comento não encontra amparo na ordem jurídica vigente. Isto porque não há tal previsão na Lei Municipal 15.061/09, nem na norma infralegal que regulamentou sua aplicação ao exercício de 2014, a saber, no Ato 1.286/14.
5. Ademais, a previsão de pagamento proporcional, tal qual proposto pelo Nobre Vereador, deve se dar na lei que institui o pagamento de abono no mês de dezembro, ou seja, deve ser a regra nela inserida por outra lei. Por outro lado, os atos da Mesa Diretora são espécie legislativa inferior à lei , já que são atos administrativos, e nela encontra fundamento de validade, ou seja, os Atos 1.286/14, 1.258/13, 1.206/12, 1.175/11, 1.129/10 e 1.109/09, por encontrarem fundamento de validade na Lei Municipal 15.061/09, não podem criar benefícios ou instituir pagamentos a beneficiários diferentes do previsto na mencionada Lei.
6. Tal projeto de lei deve ser proposto pela Mesa Diretora, já que trataria de remuneração dos servidores desta Casa Legislativa, ex vi dos artigos 14, inciso III, e 27, inciso I, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, e 13, inciso I, 1, do Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo.
7. Além do argumento relacionado à hierarquia das fontes acima exposto, a própria Lei Municipal 15.061/09 delimita a extensão da matéria a ser regulamentada por ato, ao determinar em ser artigo 2º que:
“Art. 2º O valor do abono será fixado em Ato, anualmente, e não poderá ultrapassar o valor correspondente ao QPL-2, da Tabela de Vencimentos Básicos, A.1. do Anexo IV da Lei nº 13.637, de 4 de setembro de 2003, com redação dada pela Lei nº 14.381, de 7 de maio de 2007.” (grifei)
8. A conclusão de que a criação ou extensão do abono apenas pode ser feito por meio de lei, norma superior aos atos administrativos, é decorrência do princípio da legalidade, que se desdobra em dois: a) princípio da primazia da lei; e b) princípio da reserva legal. Segundo a melhor doutrina administrativista:
“O princípio da primazia da lei, ou legalidade em sentido negativo, enuncia que os atos administrativos não podem contrariar a lei. Trata-se de uma consequência da posição de superioridade que, no ordenamento, a lei ocupa em relação ao ato administrativo.
Quanto ao princípio da reserva legal, ou legalidade em sentido positivo, preceitua que os atos administrativos só podem ser praticados mediante autorização legal, disciplinando temas anteriormente regulados pelo legislador. Não Basta não contradizer a lei. O ato administrativo deve ser expedido secundum legem. A reserva legal reforça o entendimento de que somente a lei pode inovar originariamente na ordem jurídica.”
9. Por fim, cabe por em relevo que a irretroatividade é a regra do Direito Brasileiro, conforme se depreende da redação do artigo 6º, caput, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Por isto, mesmo que haja a alteração legislativa apontada, deve também haver na lei alteradora regra expressa de retroatividade. De outra forma, eventual abono proporcional não deverá ser pago aos ex-servidores exonerados antes da edição da nova lei.
10. Ante o exposto, concluo que, caso a Egrégia Mesa Diretora considere oportuno e conveniente o pagamento de abono proporcional, conforme proposto, deve tal extensão do benefício se dar por meio de modificação da Lei Municipal 15.061/09.
É o parecer que submeto à elevada apreciação de Vossa Senhoria.
São Paulo, 12 de março de 2015
RAFAEL MEIRA HAMATSU RIBEIRO
Procurador Legislativo – OAB/SP 332.008
ABONO. ATO 1.286/14. PROPOSTA DE ALTERAÇÃO PARA PREVISÃO DE PAGAMENTO PROPORCIONAL. NECESSIDADE DE LEI EM SENTIDO ESTRITO.