AT.2 – Parecer nº 083/01.
Ref.: Memo. nº 141.05.01.
Interessado(a): Comissão de Estudos criada pelo Ato nº 708/01.
Assunto: Emenda Constitucional nº 25, de 14/02/2000 – Inclusão ou não, no conceito de folha de pagamento, dos proventos de inativos e de encargos sociais patronais, para o efeito do cômputo do limite estabelecido no parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição Federal (acrescentado pela E.C. nº 25/2000).
Sr. Assessor Chefe,
A Comissão de Estudos criada pelo Ato nº 708/01 da E. Mesa, por sua i. Coordenadora, encaminha consulta a esta AT.2, visando esclarecimentos à seguinte questão, em síntese: devem ou não ser incluídos, no conceito de folha de pagamento a que se refere o parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição Federal (acrescentados pela Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2000), os valores despendidos a título de proventos dos inativos bem como aqueles classificados como encargos sociais patronais.
Na formulação da consulta, vêm elencados uma série de judiciosas ponderações, que compartilho, e que indicam a solução da questão no sentido da negativa, ou seja, de que não devem tais valores serem computados para efeito do limite em tela.
Resumidamente, são as seguintes, as principais considerações, que apontam no sentido indicado.
A) A exclusão textual, da despesa com proventos de inativos, do cálculo da grandeza mais abrangente referida no ·caput· do dispositivo em exame, qual seja, do ·total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos· (cf. art. 29-A, ·caput·; original sem destaques). Isso porque, como bem observado, é regra consagrada de hermenêutica que o parágrafo deve ser interpretado em harmonia com o respectivo ·caput·.
B) Como também apontado, com propriedade, na consulta formulada, não parece o caso de conferir interpretação extensiva aos dispositivos da Emenda Constitucional nº 25/2000, vez que – sem entrar, embora, em juízo de valor sobre o mérito de seus dispositivos -, trata-se de disciplina reguladora e limitadora da autonomia dos Municípios, em face da anterior configuração constitucional desse princípio da organização federativa brasileira (anterior à referida E.C. 25/2000).
C) Alinho-me também ao conjunto de considerações tecidas em torno do princípio da interpretação conforme à finalidade da norma (interpretação teleológica), aliado ao princípio geral da razoabilidade, que impõe atenção aos princípios norteadores da atividade administrativa, bem como à clássica distinção entre as funções típicas dos Órgãos de Poder, a lhes conferir peculiaridades, como a de que, em órgãos como o Poder Legislativo, é grande mesmo a concentração proporcional de gastos com pessoal. Acrescenta-se que ·gasto com pessoal· é conceito abrangente e mais amplo que o de folha de pagamento.
D) Ademais, não parece demais considerar, também, que as despesas com inativos exibem características de obrigatoriedade legal, de modo a não dispor, o administrador público, de margem de disposição ou discricionariedade quanto à sua concessão ou não, e respectivo pagamento, quando preenchidos os requisitos legais.
E) Quanto aos encargos sociais patronais, guardadas as peculiaridades, também entendo cabível a mesma ordem de considerações anteriores, no sentido de que também não devem ser considerados no cômputo da folha de pagamento, para efeito do limite do parágrafo 1º do art. 29-A, acrescentado à Constituição brasileira pela E. C. nº 25/2000.
Sucintamente, em atenção ao prazo assinalado para os trabalhos da Comissão coordenada pela i. consultora, são estas as considerações julgadas oportunas para a presente manifestação, sem prejuízo da continuidade do acompanhamento da evolução da matéria, no âmbito legal, jurisprudencia e doutrinário.
É o parecer, que elevo à ilustrada consideração de V. Sa.
São Paulo, 01 de junho de 2001.
Sebastião Rocha
Assessor Técnico Supervisor (Substº.)
OAB/SP nº 138.572