TID nº 5673185
Parecer nº 85/10
Assunto: Licitação – edital – quantitativos – indicação – necessidade
Sr. Procurador Legislativo Chefe Substº,
A Comissão de Julgamento de Licitações-CJL desta Edilidade consulta esta Procuradoria sobre a viabilidade jurídica de publicação de editais de licitação, na modalidade de pregão, que tenha por objeto a aquisição de materiais em quantidade “até” determinado limite, sem a indicação de um limite mínimo a ser adquirido.
A matéria há de ser examinada à luz dos princípios que regem as normas gerais de licitações e contratos, contemplados na Lei nº 8.666/93, bem como na legislação específica relativa ao pregão.
Prima facie, como salientado na consulta, cumpre observar que o sistema de registro de preços, previsto no art. 15, inc. II, da Lei nº 8.666/93, por sua própria natureza, permite a realização de compras sem indicação precisa, previamente, dos quantitativos que se querem adquirir. Este sistema exigia seleção mediante concorrência (art. 15, § 1º e § 3º, III da Lei nº 8.666/93), mas o art. 11 da Lei nº 10.520/02 também admitiu o pregão em se tratando de registro de preços de bens e serviços comuns.
A consulta refere-se a compras de materiais ou serviços cuja aquisição dá-se geralmente mediante a realização de licitação na modalidade de pregão, mas não mediante a utilização do sistema de registro de preços. Nos termos legais, aplicam-se ao pregão, subsidiariamente, as normas gerais de licitação constantes da Lei nº 8.666/93 (art. 9º da lei nº 10.520/02).
Nos termos do art. 3º da Lei nº 10.520/02 a fase preparatória do pregão exige a definição precisa, suficiente e clara do objeto, bem como o orçamento dos bens e serviços a serem licitados.
Ora, a imprecisão estimativa de quantidades mínimas dificulta a melhor elaboração da proposta comercial dos licitantes. Assim, de modo mais ou menos direto, compromete a precisão do orçamento relativo ao objeto. Não obstante, este é um elemento importante nas licitações processadas sob a modalidade de pregão, de vez o pregoeiro há de decidir motivadamente a respeito da aceitabilidade das propostas (art. 4º, inc. XI da Lei nº 10.520/02).
Sob outro aspecto, a imprecisão referida pode dificultar a obtenção de proposta mais vantajosa para Administração. Com efeito, a não garantia de um mínimo de consumo tende a induzir o licitante à precaução de cotar preços maiores, a fim de resguardar-se, caso as requisições se situem muito abaixo do limite máximo oferecido pela Administração. E, nesse sentido, compromete-se o princípio da seleção da proposta mais vantajosa, que deve nortear a licitação, nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666/93.
Aplicando-se ainda os princípios e regras constantes da Lei nº 8.666/93, corrobora-se a percepção da necessidade de precisão clara de quantitativos nas licitações que não sejam processadas para o registro de preços.
Assim, o art. 15, § 7º da Lei nº 8.666/93 assinala que nas compras deve-se observar “a definição das unidades e quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação”.
Marçal Justen Filho, comentando o dispositivo em questão, assinala que “deverão ser adquiridas quantidades segundo estimativas de consumo e utilização, para evitar tanto o excesso quanto à carência de produtos” . A fórmula adotada na Câmara – aquisição “até” determinado limite – previne certamente o excesso; mas, como anotado na consulta, parece não estar em consonância com as normas gerais aplicáveis às licitações e contratos.
Nesse sentido, o art. 7º da Lei nº 8.666/93, referido a obras, mas também a serviços, indica expressamente em seu § 4º: “É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo”.
Nessa esteira, o Tribunal de Contas da União tem salientado a necessidade de que os editais não se restrinjam à indicação apenas dos limites máximos. Em uma decisão, recomendou que o órgão “…defina adequadamente o objeto a ser licitado, inclusive quanto a quantitativos, não permitindo apenas a inclusão do limite máximo de serviços a serem contratados, em face da vedação constante no § 4º do art. 7º da lei 8.666/93”. (Proc. 625.132/97-1. Decisão nº 733/1998 – Plenário).
Em outra decisão, o mesmo Tribunal apontou: “a) é obrigatória, quando do lançamento do processo licitatório, a adequada definição do objeto a ser licitado, inclusive quanto a quantitativos, não sendo permitida apenas a inclusão de um limite máximo dos serviços a serem contratados, sem que haja a previsão do que se pretende realizar, ante a vedação do § 4º do art. 7º da Lei nº 8.666/93” (Processo nº TC -004.815/2002-1. Acórdão nº 374/2004-Plenário).
Em síntese, sou dada a concluir que a não indicação de um limite mínimo de consumo mensal nas requisições de bens e serviços:
a) compromete a precisão do orçamento utilizado como parâmetro para aceitabilidade das propostas, elaborado na fase preparatória do pregão, uma vez que dificulta a melhor elaboração da proposta comercial;
a) pela mesma razão, pode não favorecer, no curso da licitação, a seleção da proposta mais vantajosa, em desabono aos termos do art. 3º da Lei nº 8.666/93;
b) não atende satisfatoriamente à definição das quantidades a serem adquiridas recomendada no art. 15, § 7º e no art 7º § 4º da Lei nº 8.666/93, utilizada subsidiariamente na licitação processada sob a modalidade de pregão.
Do exposto, penso que se deve recomendar que as requisições de bens e serviços estimem mais precisamente as quantidades a serem adquiridas, não se restringindo à indicação de um limite máximo, eis que insuficiente para os parâmetros legais.
Ressalto, de todo modo, que não se trata de impor uma fórmula demasiado rígida em todas as requisições e conseqüentemente nos editais: trata-se apenas de garantir a definição de quantidades em função de consumo e utilização prováveis. Por exemplo: é possível que certos serviços ou materiais admitam sazonalidade em razão de recesso parlamentar ou outras peculiaridades; sendo admissível a previsão de que o consumo inferior em alguns meses seja compensado em meses subseqüentes. Quer dizer: admitem-se estimativas dentro de parâmetros de razoabilidade e de previsibilidade: o que se pretende evitar – doravante – é a utilização de fórmulas excessivamente abertas, e, por isso mesmo, passíveis de questionamento.
É o parecer, que submeto à criteriosa apreciação superior.
São Paulo, 13 de abril de 2010
Maria Nazaré Lins Barbosa
Procurador Legislativo