Ref. E-mail 28º GV, datado de 22/06/2020
Assunto: Trabalhos de Frente Parlamentar: audiências e pesquisas no âmbito de seu objeto – Questionamento sobre eventual configuração de propaganda institucional vedada no período pré-eleitoral.
Parecer ADM n. 0050/2020
Sra. Dra. Procuradora Legislativa Supervisora,
Trata-se de e-mail enviado pela assessoria do Nobre Vereador Daniel Annemberg (28º GV) a esta Procuradoria, solicitando análise jurídica quanto à possibilidade de configuração de propaganda institucional vedada em período pré-eleitoral nas atividades de Frente Parlamentar instituída no âmbito desta Edilidade, com a realização de eventos, audiências públicas e pesquisas junto à sociedade civil. Indaga, ainda, se existe material orientativo sobre o tema na Casa ou pareceres que abordem a atividade parlamentar no período eleitoral.
É o breve relato do necessário. Passa-se a opinar.
Narra a consulta que o nobre Vereador Daniel Annenberg, recentemente, propôs a criação da Frente Parlamentar em Apoio ao Setor de Games e Jogos Eletrônicos, prevendo como ações a serem efetivadas em seu âmbito, a realização de eventos para discussão do assunto, com participação da sociedade civil, incluindo audiências públicas, e a realização de pesquisa (survey) para identificar características do setor e desafios enfrentados pelo seus atores (a se dar por meio de formulário online, a ser amplamente divulgado).
A dúvida suscitada reside no conceito de propaganda institucional, que estaria vedada nos três meses anteriores ao pleito eleitoral, nos termos do artigo 73, inciso VI, alínea “b”, da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997[1].
De antemão, cabe destacar que qualquer opinião emitida por esta Procuradoria sobre a legislação eleitoral, em nenhuma medida, retira ou enfraquece o entendimento eventualmente firmado nos casos concretos por meio da legítima competência da Justiça Eleitoral, a quem cabe, exclusivamente, o julgamento de condutas vedadas pela legislação eleitoral pátria.
Diante disso, analisemos a questão apresentada.
O teor literal do artigo 73, inciso VI, alínea “b”, da Lei Federal nº 9.504/1997 parece proibir terminantemente qualquer tipo de publicidade institucional, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral.
No entanto, algumas considerações merecem ser feitas sobre a melhor interpretação dada ao dispositivo.
Propaganda institucional é a publicidade de atos, programas, serviços e campanhas dos órgãos públicos, “dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”, conforme a previsão do §1º do artigo 37 da Constituição Federal[2].
Segundo PECCININ[3], “a publicidade institucional não é aquela afeta à vida político-eleitoral, é aquela autorizada por agente público, custeada por recursos dos entes da administração direta e indireta e destinada a divulgar, em caráter informativo e educativo, os atos, programas, serviços e campanhas, “dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”, conforme previsão do § 1º do artigo 37 constitucional. Tal publicidade é vedada dentro dos três meses que antecedem o pleito, exceto “em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral” (artigo 73, VI, “b”, da Lei Eleitoral)”.
No caso em tela, da descrição dos atos a serem praticados, deflui-se que decorrerão da atividade de uma Frente Parlamentar, cuja criação foi proposta por meio do Projeto de Resolução nº 10/2020, consoante consulta no SPLegis.
Desde que sua criação seja formalmente aprovada pelo Plenário da Casa, sua atuação, nos termos de precedentes da Casa, será voltada para a uma atividade específica de interesse municipal ou parlamentar (no caso, em apoio ao Setor de Games e Jogos Eletrônicos) e terá tratamento autônomo em relação a qualquer comissão permanente ou temporária, podendo atuar dentro ou fora das dependências da Câmara Municipal, de acordo com o seu propósito[4].
Destaque-se o que dispõe o artigo 24, parágrafo único, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB[5] (Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, com a redação dada pela Lei nº 12.376, de 30 de dezembro de 2010), a referendar a praxe parlamentar, presente por todo o país, de criar referidas associações suprapartidárias de integrantes do Poder Legislativo destinadas a tratar de tema específico de interesse municipal ou parlamentar.
Pois bem. Atividades como as relatadas na consulta, como a realização de eventos, audiências públicas e pesquisas visando a participação da sociedade civil, desde que relacionadas ao objeto da Frente Parlamentar e em nome dela sejam exercidos, s.m.j., não se enquadram no conceito de propaganda institucional vedada pela legislação eleitoral no período pré-pleito, mas fazem parte do próprio exercício das atividades parlamentares.
A publicidade inerente aos atos próprios da atividade parlamentar, como divulgação de dia e horário de audiência pública e pesquisas ligadas ao tema tratado pela Frente Parlamentar, pois, não constituem propaganda institucional, pura e simples, mas são atos integrantes dos próprios atos praticados, ainda que integrantes do conceito de publicidade.
Nesse sentido, também entende PECCININ[6]:
Contudo, não parece ser coerente com o conceito de propaganda acima delineado considerar como propaganda política toda forma de publicidade institucional quando esta não tem a finalidade de “convencer a população em geral da qualidade da gestão pública e os benefícios que esta vem trazendo à população”, ao contrário do que defende Carlos Neves Filho (Neves Filho, 2012, p. 48). A publicidade institucional é mais, é a materialização do princípio constitucional da publicidade administrativa, do direito de informação dos cidadãos e do dever de transparência do Estado, é instrumento de garantia de participação e controle social da administração (Mendes e Branco, 2012, p. 895-896), e não meio de criação de estados mentais favoráveis no destinatário da mensagem.
Essa publicidade institucional pode ser instrumento de persuasão, traduzindo-se esta sim em propaganda governamental, ligada à atividade de fomento público, de “indução institucional para a prática de determinadas ações”, como as campanhas de vacinação ou de educação no trânsito, sempre de “caráter cívico e impessoal” (Gabardo e Salgado, 2012, p. 153-154). Ou ao menos deveriam ser, visto que elaboradas e custosas técnicas de marketing ainda são amplamente utilizadas por gestores públicos para a produção de verdadeira propaganda institucional pessoalizada, extrapolando os limites traçados pelo §1º do artigo 37 da Constituição da República.
Sobre o tema, o E. Tribunal Superior Eleitoral já analisou casos concretos, acenando no mesmo sentido:
[…]. Representação. Propaganda institucional. Parlamentar. Não-caracterização. Fundamentos não afastados. 1. A divulgação da atividade parlamentar em sítio da Internet, nos três meses anteriores ao pleito, não caracteriza, por si só, propaganda institucional. […]. (Ac. de 8.2.2007 no ARESPE nº 26.827, rel. Min. Caputo Bastos.)
Petição. Divulgação de publicidade institucional. Ministério da defesa. Recrutamento de profissionais para as forças armadas. Campanha de divulgação de concursos públicos. Cartazes e filmetes de 30 segundos. Excepcionalidade. Autorização. 1. A divulgação de concursos públicos com a finalidade de selecionar profissionais para as Forças Armadas por meio da veiculação de cartazes e filmetes de 30 segundos, sem qualquer referência ao Governo Federal, enquadra-se na ressalva contida na parte final do art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97. 2. Pedido de autorização deferido com a ressalva de ser observado o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição Federal. (Ac. de 25.8.2010 no Pet nº 225743, rel. Min. Aldir Passarinho Junior.)
[…] Afixação de uma única faixa em via pública. Alerta sobre a iminente realização de obra local. Recapeamento asfáltico. Caráter estritamente informativo. Conduta vedada. Três meses antecedentes ao pleito. Art. 73, VI, da Lei nº 9.504/97. Não configuração. Desprovimento. 1. A mera afixação de faixa, pela Administração, em logradouro, cujo objetivo é o de alertar a comunidade sobre a iminência de obra naquele local (recapeamento asfáltico), possui caráter estritamente informativo, não sendo suficiente para caracterizar a conduta vedada pelo art. 73, VI, da Lei nº 9.504/97. 2. Entendimento diverso impediria qualquer espécie de divulgação de informação de interesse da comunidade […] (Ac. de 5.9.2013 no AgR-REspe nº 51220, rel. Min. Luciana Lóssio.)
Obviamente, para que os atos descritos na consulta não violem o disposto no artigo 73, inciso VI, alínea “b”, da Lei Federal nº 9.504/97, ou mesmo no artigo 37, §1º, da Constituição Federal, deve-se tomar o devido cuidado para que não se mencione ou sugira nome de qualquer vereador, garantindo-se o princípio da impessoalidade, bem como para que não se tangencie em nenhuma hipótese conteúdo de cunho eleitoral ou que, mesmo que implicitamente, resvale em pedido ou indução de voto.
Sob esse aspecto, aliás, tem se pronunciado o E. Tribunal Superior Eleitoral:
[…] Entende-se como ato de propaganda eleitoral aquele que leva ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que apenas postulada, a ação política que se pretende desenvolver ou razões que induzam a concluir que o beneficiário é o mais apto ao exercício de função pública. Sem tais características, poderá haver mera promoção pessoal, apta, em determinadas circunstâncias a configurar abuso de poder econômico, mas não propaganda eleitoral. […]. (Ac. de 17.2.2000 no REspe nº 16183, rel. Min. Eduardo Alckmin; no mesmo sentido o Ac. de 15.4.99 no REspe nº 15732, rel. Min. Eduardo Alckmin; e o Ac. de 28.11.2000 no REspe nº 16426, rel. Min. Fernando Neves.)
NE: “O fato de em nenhum momento o jornal É Federal mencionar a candidatura do deputado, fazer referência às eleições de outubro de 2006 ou pedir votos, não afasta a propaganda eleitoral, feita subliminarmente, pois incute no leitor/eleitor a idéia de que aquele candidato deve merecer o seu voto nas eleições que se aproximam. Também não a afasta o de o adversário político do representado, filiado ao partido representante, agir da mesma forma, nem o de a representação exprimir mera retaliação de adversário político.” (Ementa não transcrita por não reproduzir a decisão quanto ao tema). (Ac. de 6.3.2007 no ARESPE nº 26249, rel. Min. Caputo Bastos; no mesmo sentido o Ac. de 3.4.2007 nos EARESPE nº 26249, rel. Min. Caputo Bastos.)
Por fim, menciona-se julgado do E. Tribunal Superior Eleitoral que, embora trate de propaganda eleitoral antecipada, possibilita a extração de entendimento quanto a eventuais aspectos eleitorais de realização de audiências públicas:
[…] 1. A realização de audiências públicas por deputado federal para a discussão de questões de interesse da população não configura propaganda eleitoral antecipada, caso não haja pedido de votos ou referência à eleição. 2. Recurso provido para afastar a condenação com base no art. 36 da Lei nº 9.504/97. (Ac. de 24.4.2014 no REspe nº 1034, rel. Min. Dias Toffoli.)
Destaque-se, por fim, que, não estando bem descrita na consulta a forma como as pesquisas (survey) serão feitas pela Frente Parlamentar, deve-se redobrar a atenção para que com elas tão somente se objetive a participação da sociedade civil sobre o tema proposto, sempre em nome do Grupo Parlamentar, sem incidir em mera e desnecessária publicidade institucional, violar o princípio da impessoalidade ou se utilizar da atividade para aludir a qualquer finalidade ou propaganda eleitoral.
Conclui-se, assim, que, desde que respeitado o princípio da impessoalidade, não incidindo, explicita ou implicitamente, em promoção pessoal ou pedido ou indução de voto, as atividades como as relatadas na consulta, como a realização de eventos, audiências públicas e pesquisas, todas visando a participação da sociedade civil, relacionadas ao objeto da Frente Parlamentar e em nome dela exercidos, não se enquadram no conceito de propaganda institucional vedada pela legislação eleitoral no período pré-pleito.
Quanto à parte final do questionamento formulado pela assessoria do nobre Vereador, informamos que não há material compilado atualizado destinado à instrução jurídica geral da Casa quanto ao seu funcionamento no período eleitoral.
S.m.j., é o entendimento que se submete à apreciação superior.
São Paulo, 24 de junho de 2020.
Djenane Ferreira Cardoso Zanlochi
Procuradora Legislativa – RF 11.418
OAB/SP n. 218.877
[1] Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: (…)
VI – nos três meses que antecedem o pleito: (…)
- b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;
[2] Art. 37. (…)
- 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
[3] PECCININ, Luiz Eduardo. “Princípio da liberdade da propaganda política, propaganda eleitoral antecipada e o artigo 36-A da Lei Eleitoral”. Revista Paraná Eleitoral v. 2 n. 3 p. 321-344. Disponível em http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tre-pr-parana-eleitoral-2013-volume-2-revista-3-artigo-1-luiz-eduardo-peccinin/rybena_pdf?file=http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tre-pr-parana-eleitoral-2013-volume-2-revista-3-artigo-1-luiz-eduardo-peccinin/at_download/file. Acesso em 23/06/2020.
[4] http://homolog.saopaulo.sp.leg.br/atividade-legislativa/frentes-parlamentares/
[5] Art. 24. (…) Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
[6] Op.cit.