TID n° 18954828 – Novo recurso (TID nº 19005760, Requerimento nº 304726)
Assunto: Recurso em face das Decisões de Mesa nº 4491/2020 e nº 4523/2020 – Reprovação em estágio probatório – Servidor xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.
Parecer ADM n° 067/2020
Sra. Dra. Procuradora Legislativa Supervisora,
Trata-se de requerimento apresentado pelo servidor xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, à guisa de Recurso contra as Decisões de Mesa nº 4491/2020, que homologou a avaliação especial de desempenho final apresentada pela Comissão de Estágio Probatório, e com base em seus fundamentos e recomendações, reprovou referido servidor, negando-lhe a estabilidade no serviço, e nº 4523/2020, que lhe indeferiu os pedidos de concessão de teste de COVID-19, de garantia do contraditório e da ampla defesa, através de sustentação oral, de oposição ao julgamento virtual e de intimação pessoal .
A Secretaria de Recursos Humanos solicita análise e parecer desta Procuradoria, salientando que o servidor se encontra dentro do prazo que lhe foi concedido para defesa.
É o breve relato do necessário. Passa-se a opinar.
O servidor, em suma:
- a) reitera os termos do seu requerimento anterior de nº 304726, para que lhe seja garantido o direito de fazer sustentação oral e para que a Câmara Municipal de São Paulo o submeta a teste rápido para COVID-19;
- b) menciona indeferimento de seu requerimento anterior de nº 304702 (TID nº 18946732), que solicitava informações sobre login em computadores patrimoniados da Casa por dois servidores, sustentando que isso não deve servir para “proteger abusos nem acobertar violações”;
- c) sustenta que a Comissão de Avaliação Final para o Estágio Probatório não poderia proceder a questionamentos posteriormente à realização das avaliações semestrais;
- d) alega, por fim, que apenas três critérios foram pontuados abaixo da expectativa ‘com “C” uma única vez, sem duplicidade, mas com evolução’;
- e) ao final, não faz qualquer pedido.
A despeito de o servidor não fazer qualquer pedido, a presente manifestação procurará abordar as alegações explicitadas no requerimento, considerando-o como um pedido de revisão geral, tanto da decisão administrativa que lhe indeferiu o direito de apresentar oralmente suas razões, quanto da Decisão de Mesa nº 4491/2020.
Certo é que, exceto quanto a alegação de indevidos questionamentos posteriores às avaliações feitos pela Comissão de Avaliação Final para o Estágio Probatório, todos os demais argumentos já foram objeto de apreciação pela Procuradoria desta Casa no bojo do Parecer ADM nº 047/2020.
Nesse sentido, quanto ao pedido de sustentação oral, o parecer assim pontuou:
As avaliações parciais de desempenho, que irão subsidiar a avaliação final, são realizadas semestralmente pelos superiores diretos do servidor em estágio probatório, sendo que é dada ciência ao servidor a cada avaliação realizada, sendo-lhe facultado tecer considerações. O servidor poderá apresentar recurso à Comissão de Estágio Probatório em relação à 5ª avaliação realizada. Já a avaliação especial de desempenho final, elaborada pela Comissão de Estágio Probatório, que culmina na aprovação ou reprovação do servidor, submete-se à apreciação final da Mesa Diretora da Câmara, sendo esta a autoridade competente também para julgar eventual recurso antes da edição do ato de exoneração.
Nesse tocante, é importante repisar que o Ato nº 1.061/2009 garante a possibilidade de apresentação de recurso escrito, no prazo de 15 (quinze dias), em face de decisão de Mesa que aprecia a avaliação final realizada pela Comissão de Estágio Probatório e culmina na reprovação do servidor, antes mesmo de se editar o ato de exoneração, conforme se depreende do parágrafo único do art. 12 supratranscrito.
Assim sendo, como se demonstrou da legislação colacionada, já existe, no âmbito da Câmara Municipal, a previsão de um procedimento para a avaliação especial de desempenho e para a aprovação ou reprovação dos servidores, que garante a ampla defesa e contraditório ao servidor avaliado durante todo o processo. Como explica José dos Santos Carvalho Filho, “embora o servidor em estágio probatório não tenha estabilidade, sua exclusão do serviço público, no caso de restar comprovado que não reúne as condições mínimas para a permanência, não pode processar-se sem o mínimo de requisito formal”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26 ed. São Paulo: Atlas. 2013. P. 673)
O que se impõe é que se conduza o procedimento com base no devido processo legal, através da observância da garantia da ampla defesa e do contraditório e da motivação da decisão de reprovação na avaliação de estágio probatório, sempre nos termos da legislação aplicável ao Ente. Para corroborar este entendimento, a jurisprudência remansosa do Superior Tribunal de Justiça assevera que garantidos o contraditório e ampla defesa e motivada a decisão, o procedimento de reprovação em estágio probatório e até de exoneração mostram-se regulares. Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MAGISTÉRIO. EXONERAÇÃO EM RAZÃO DE REPROVAÇÃO EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE QUALQUER ILEGALIDADE QUE JUSTIFIQUE A INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. AMPLA DEFESA ASSEGURADA. MOTIVAÇÃO DO ATO BEM ALICERÇADA AO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A análise dos autos permite verificar a servidora foi acompanhada pela escola durante todo o período de avaliação do estágio probatório, tendo sido notificada das inúmeras reclamações recebidas pela direção acerca do seu desempenho profissional em sala de aula, por parte dos alunos, pais de alunos e outros professores da instituição, além de ter recebido orientação sobre como melhorar seu desempenho profissional. 2. As diversas atas acostadas ao processo administrativo, assinadas pela professora, ao contrário do que alega a ora Agravante, dão conta de inúmeras ações da direção da escola em adequar a conduta da professora ao padrão disciplinar, tendo sido oferecidos redução de carga horária, acompanhamento psicológico, instrução por outras professoras mais experientes, redução de turmas. Verifica-se, ainda, que a professora foi cientificada de todas as condutas dissonantes que vinha adotando, o que torna inviável acolher a afirmativa de que não teve oportunidade de conhecer as críticas e rever seu comportamento. 3. Isto posto, não há como acolher a tese autoral de que a decisão de exoneração da impetrante foi desprovida de fundamentação, uma vez que baseada nas conclusões da Comissão Central de Estágio Probatório, com farta documentação demonstrando as razões para o ato. 4. Igualmente não prospera a alegação de cerceamento de defesa ante a negativa de produção de provas, uma vez que o Decreto Estadual 40.503/00 não prevê a produção de provas, estabelecendo, no art. 16, § 12, que, no caso de desempenho inferior ao exigido, a Comissão de Estágio Probatório dará ciência e abrirá prazo de dez dias para que o membro do Magistério apresente defesa, por escrito, remetendo o processo, posteriormente, para análise da Comissão Central. 5. Verifica-se assim que o PAD foi conduzido em conformidade com o previsto no Decreto Estadual 40.503/2000, bem como que foi oportunizado à impetrante o exercício do contraditório e da ampla defesa, não havendo nulidades nas avaliações do estágio probatório ou no procedimento administrativo de não confirmação no cargo. 6. Assim, tendo a reprovação no estágio probatório sido realizada em obediência aos dispositivos legais e pertinentes e ancorada em vasta documentação do Processo Administrativo, inexiste qualquer vício que justifique a intervenção do Poder Judiciário no ato administrativo. 7. Agravo Regimental desprovido. (STJ. AgRg no RMS 33031 / RS. J. 11.11.2015. Rel. Min. Napoleão Nunes Filho).
ADMINISTRATIVO. POLICIAL CIVIL. REPROVAÇÃO EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. EXONERAÇÃO. FATOS TAMBÉM APURADOS EM PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. POSSIBILIDADE E INDEPENDÊNCIA. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO DEMONSTRADO.
- A decisão administrativa que conclui pela não-permanência de servidor, por não satisfeitos os requisitos do estágio probatório, não constitui penalidade administrativa, mas tão-somente um exame sobre a aptidão ou eficiência para o exercício das funções, o qual se exige seja devidamente fundamentado. Inexiste vedação de que sejam levados em consideração fatos já apurados em processo administrativo disciplinar.
- No caso dos autos, a avaliação final do estágio probatório concluiu que, apesar de não terem sido finalizados o PAD e o inquérito policial a que respondia o servidor, recomendou a exoneração, porquanto ele não atendia as qualificações exigidas para o desempenho do cargo de policial civil, dentre elas a idoneidade moral.
- No procedimento de avaliação de estágio probatório, exige-se que seja assegurado ao servidor reprovado o contraditório e a ampla defesa, o que ocorreu na hipótese, Eventual cerceamento, bem como prejuízo sofrido, deveriam ter sido demonstrados pelo recorrente, em face do princípio pas de nulitté sans grief.
- Recurso ordinário improvido. (STJ. RMS. 23.742 MT. J. 20.09.2011. Rel Min. Jorge Mussi)
Portanto, o que se objetiva com a criação de um rito específico para a reprovação em estágio probatório é impedir que haja arbitrariedade, devendo ser garantida a ampla defesa e o contraditório, não havendo, contudo, direito ao servidor de determinar a forma como deve ser efetuada a sua avaliação, inclusive para a preservação do direito à isonomia. Assim sendo, deve ser observada a normativa estabelecida para aquele Ente ou órgão, a qual, no caso da Câmara Municipal de São Paulo, encontra-se materializada no Ato nº 1.061/2009. Não há como ser criado rito especial para o servidor, devendo ser observado a todos os servidores o mesmo rito de avaliação, primando-se pelo princípio da isonomia, por isso, não há que se cogitar do estabelecimento de novo rito excepcional apenas para contemplar a solicitação formulada pelo servidor.
Compulsando-se os boletins de avaliação parciais e o relatório de avaliação final do servidor, verifica-se que o rito previsto no Ato nº 1.061/2009 foi obedecido. Também fica demonstrada a ciência do servidor em todos os atos, e em todas as avaliações parciais de desempenho, inclusive na 5ª avaliação.
Com efeito, o Ato nº 1.061/2009 estabelece a necessidade de elaboração de avaliações parciais, semestralmente, pelos supervisores imediatos, as quais foram elaboradas, e das quais o servidor tomou pleno conhecimento, tendo a possibilidade de apresentar a recurso à Comissão de Estágio Probatório em face da 5ª (quinta) avaliação, como assevera o §1º do art. 8º, do Ato nº 1.061/2009, direito do qual não se valeu.
No que se refere ao relatório final de avaliação especial de desempenho, que concluiu pela sua reprovação, o servidor também teve ciência, por via eletrônica, através do encaminhamento ao e-mail do servidor, com a confirmação do seu recebimento, no dia 08 de junho de 2020, restando garantido o contraditório, sendo certo que ao servidor será assegurada a ampla defesa, quando da apresentação de seu recurso escrito, no momento oportuno, caso queira.
Além da farta argumentação já esposada no Parecer em tela, há de se destacar que a reprovação em estágio probatório não implica sanção ao servidor, sendo sua exoneração mero ato declaratório de não preenchimento dos requisitos constitucionais para consolidação no cargo público.
Nesse sentido, Doutrina e Jurisprudência são uníssonos:
Deve-se observar que a reprovação no estágio probatório não acarreta penalidade para o servidor, mas simplesmente sua exoneração. Vale dizer, considerar o servidor inabilitado no estágio probatório significa tão somente afirmar que ele não possui aptidão para o exercício daquele cargo anteriormente ocupado). O servidor reprovado no estágio probatório não cometeu qualquer infração de natureza grave, caso em que a hipótese seria de demissão. (ALEXANDRINO, Marcelo, PAULO, Vicente. “Direito Administrativo Descomplicado”. 25. ed. rev. e atual., Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2017, p. 443)
Não tendo o servidor demonstrado, durante o estágio probatório, sua aptidão para o exercício da função pública, a Administração, observadas as formalidades acima mencionadas, procede à sua exoneração, que, como veremos a seguir, não é penalidade, mas simples medida de salvaguarda da regular execução das atividades administrativas. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. “Manual de Direito Administrativo”. 24. ed. rev. ampl. e atual., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011.)
Informativo nº 470 do STJ: A jurisprudência do STJ entende que a exoneração de servidores públicos concursados e nomeados para cargo efetivo, ainda que se encontrem em estágio probatório, necessita do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório (vide, também, a Súm. n. 21-STF). Contudo, na hipótese de servidor em estágio probatório, apregoa que não se faz necessária a instauração de processo administrativo disciplinar (PAD) para tal, admitindo ser suficiente a abertura de sindicância que assegure os princípios da ampla defesa e do contraditório. Anote-se que essa exoneração não tem caráter punitivo, mas se lastreia no interesse da Administração de dispensar servidores que, durante o estágio probatório, não alcançam bom desempenho no cargo. Precedentes citados: RMS 20.934-SP, DJe 1°.02.2010; EDcl no AgRg no RMS 21.078-AC, DJ 28.06.2006; RMS 21.012-MT, DJe 23.11.2009; AgRg no RMS 13.984-SP, DJ 06.08.2007; RMS 21.000-MT, DJ 04.06.2007, e RMS 13.810-RN, DJe 26.05.2008, RMS 22.567-MT, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 28.04.2011.
Sendo assim, não há como se acolher o entendimento dos julgados colacionados pelo servidor, que dizem respeito a ações de persecução penal.
Restando evidenciado que ao servidor foram garantidos ampla defesa e contraditório, com ciência de todos os atos e possibilidade de apresentação de defesa em cada um deles, não há comando jurídico que respalde a reforma da decisão administrativa que indeferiu seu pedido de sustentar oralmente suas razões, tampouco que obrigue a D. Mesa a garantir-lhe tal direito, sob pena, como já exposto no Parecer ADM nº 047/2020, de promover tratamento desigual entre os servidores públicos, fora dos parâmetros traçados pele Ato da Mesa nº 1061/2020.
Quanto ao requerimento de fornecimento de teste rápido de COVID-19, igualmente foi objeto de análise por esta Procuradoria no Parecer ADM nº 047/2020, que assim ponderou:
Já com relação ao primeiro pedido, relativo à concessão do direito ao teste de COVID-19, devemos alertar que não há previsão normativa que obrigue a Câmara Municipal a custear exames laboratoriais de COVID-19 aos seus servidores. Como sabemos, a Administração Pública deve ser guiada pelo princípio da legalidade estrita, e a criação de despesa pública deve ser realizada nos moldes do previsto na legislação orçamentária e sem distinções entre os servidores, de modo que o pedido não merece ser atendido.
Assim, face ao princípio da legalidade estrita que em tudo vincula a atuação da Administração Pública, não há amparo jurídico para se reformar a decisão que negou ao servidor o direito de ter custeado pela Edilidade teste rápido da COVID-19.
No que tange à menção ao indeferimento de seu Requerimento nº 304702 (TID 18946732), o servidor não estabeleceu qualquer relação compreensível com o tema tratado no presente procedimento, isto é, sua avaliação em estágio probatório, razão pela qual se torna impossível qualquer avaliação jurídica a respeito.
Por fim, efetivamente quanto à Decisão de Mesa nº 4491/2020, que o reprovou no estágio probatório, o servidor faz considerações de duas ordens: afirma que a Comissão de Avaliação Final para o Estágio Probatório não poderia ter feito questionamentos posteriores à realização das avaliações semestrais e sustenta que teve apenas três critérios distintos pontuados abaixo da expectativa, recebendo “C” uma única vez, sem duplicidade, em cada critério, “mas com evolução”.
Quanto à alegação de que a Comissão de Avaliação Final para o Estágio Probatório não poderia ter feito questionamentos posteriores às avaliações semestrais, merece ser colacionado trecho da manifestação da referida Comissão no bojo do Relatório de Avaliação Final do servidor em questão:
Como critério foi seguido o trâmite conforme o teor da normatização uniformemente aplicada a todos sob seu exame.
Há, todavia, no caso em exame, apontamentos de prontuário que chamaram atenção desta Comissão e dizem respeito à quantidade de movimentações entre equipes de trabalho num padrão que, em princípio, mostrou-se acima da média.
A teor, do quanto se mostrava indício de aparente desconformidade com o que é normalmente verificado, a Comissão providenciou o levantamento de movimentações entre Equipes dentre os oriundos do mesmo concurso, dentre os empossados para o cargo de Técnico Administrativo que deu posse ao examinando, estabelecendo, então, um padrão confiável e uma linha de corte para informações estatística.
São os dados:
Concurso Público Edital nº 1/2013: 60 servidores empossados e integrados ao exercício no Cargo de Técnico Administrativo*, nas diversas Equipes, com estágio probatório já cumprido e em vias de submeterem-se a ultima avaliação por esta Comissão;
Dados sobre lotação:
com 1 (uma) lotação – 70% (setenta por cento) dos servidores;
com 2 (duas) lotações – 25% (vinte e cinco por cento) dos servidores;
com 3 (três) lotações – 3,6% (três inteiros e seis décimos por cento):
não há registro de servidor com quatro movimentações, e
com 5 (cinco) lotações – 1,4% (um inteiro e quatro décimos por cento). Dado representado pelo servidor em avaliação. Cumpre o acréscimo de que, ele próprio, reiterou a iniciativa de incluir seu nome na plataforma de movimentações para nova mudança.
- *A estatística abrange tão somente os aprovados em concurso público para o cargo de Técnico Administrativo com a finalidade de mitigar o impacto do percentual caso fossem incluídos os empossados para os cargos nas demais carreiras
- A soma dos percentuais é igual a 100%.
Em andamento do procedimento de avaliação é importante esclarecer que a Comissão recebe, para basear sua análise, a coleção de boletins de avaliação semestral a encargo das chefias imediatas, rotina que ocorre desde a posse e cumpre prazos.
O boletim de avaliação é um formulário padrão de modo a aferir o comportamento médio do servidor em estágio probatório em mais de uma dimensão, o que inclui fatores de desempenho profissional e os de razão de sociabilidade com os colegas e na relação com os administrados demandadores do serviço público.
Outro fato chamou atenção e tornou mais complexa a análise do prontuário em exame, seja em virtude de dois apontamentos de observação por parte de dois Supervisores de Equipe e, baseado no episódio factual de maior número de movimentações, houve situação que, dentro do mesmo período semestral, o servidor esteve sob a chefia imediata de mais de um Supervisor, fato que ante o contorno da realidade que nos está posta recomendou, por deliberação unânime desta Comissão, pelo envio de pedido de informação a todos os que exerceram por algum tempo a chefia imediata do servidor neste ato em avaliação.
(…)
Todas as chefias imediatas foram consultadas a partir de um formulário de pedido de informações. Tais documentos não foram, em nenhuma hipótese, compreendidos como reavaliação ou aditamento de boletim de avaliação.
São documentos cuidadosamente inspirados na necessidade de ampliação da elucidação do padrão de comportamento do servidor, para cumprimento do art. 16, V, do Ato 1061/2009.
Denota-se da manifestação supracitada clara motivação para a solicitação de informações a todas as chefias imediatas a que se subordinou o servidor, consistente no fato de que em alguns semestres avaliados esteve sob à supervisão de mais de uma equipe, bem como expressa fundamentação legal, uma vez que o artigo 16, inciso V, do Ato da Mesa nº 1061/2009, que disciplina a avaliação especial de desempenho a ser realizada no período do estágio probatório, assim dispõe:
Art. 16. Compete à Comissão de Estágio Probatório:
(…)
IV – realizar a análise dos conceitos atribuídos aos servidores por meio do formulário de Avaliação de Desempenho;
Consigne-se, ainda, a relevância da solicitação de informações complementares pela Comissão a chefes do servidor que não chegaram a preencher o formulário de avaliação por causa de curta passagem pela equipe, uma vez que o parágrafo segundo do art. 4º do mesmo Ato, estabelece:
- 2º Considera-se superior imediato aquele diretamente responsável pela supervisão das atividades executadas pelo funcionário.
Como se vê, os formulários de avaliação de desempenho preenchidos semestralmente pelos chefes imediatos do servidor avaliado não encerram em si mesmos a avaliação. Se assim fosse, desnecessária seria a existência da própria Comissão de Estágio Probatório, bastando uma simples compilação estatística de critérios preenchidos nos formulários.
A realidade é que a lei impôs à Comissão de Estágio probatório a competência exclusiva de análise dos formulários de avaliação de estágio probatório preenchidos, decorrendo daí, in casu, e da situação atípica de múltiplas lotações do servidor, a solicitação de informações complementares, deliberada pela unanimidade dos membros da Comissão, necessárias a viabilizar a efetiva análise da avaliação do servidor em questão e, assim, atingir a finalidade última do estágio probatório, que é a aferição “quanto aos requisitos necessários para o desempenho do cargo, relativos ao interesse no serviço, adequação, disciplina, assiduidade e outros do mesmo gênero” (CARVALHO FILHO, Op.cit.).
Nesse sentido, aliás, é expresso o Ato da Mesa nº 1061/2009:
Art. 2º A avaliação especial de desempenho, realizada durante o período de estágio probatório, tem por objetivos:
I – Aferir o desempenho do funcionário à função;
II – contribuir para a implementação do princípio da eficiência na Administração Pública do Poder Legislativo Municipal;
III – fornecer subsídios à gestão de política de recursos humanos;
IV – promover a adequação funcional do funcionário. (destaque nosso)
Saliente-se, ainda, que a deliberação pela complementação de informações atendeu plenamente o disposto no parágrafo único do mesmo artigo 16 do Ato da Mesa nº 1061/2009, que estabelece:
Parágrafo único. As decisões da Comissão serão motivadas e tomadas por maioria de 3/5 (três quintos) de votos dos seus membros.
Ademais, restou expressamente consignado no Relatório Final de Avaliação do servidor emitido pela Comissão que os dados complementares “não foram, em nenhuma hipótese, compreendidos como reavaliação ou aditamento de boletim de avaliação”.
Destarte, seja porque devida e razoavelmente motivada a solicitação de informações complementares, seja porque está dentro da atribuição exclusiva da Comissão a análise dos conceitos atribuídos nos formulários de avaliação, com fundamento legal no artigo 16, inciso V, do Ato da Mesa nº 1061/2009, não há razão para se reconhecer qualquer irregularidade no Relatório Final de Avaliação do servidor em questão.
Por derradeiro, a alegação do servidor de que obteve pontuação abaixo da expectativa em apenas três critérios distintos, com evolução, implica apreciação de mérito da avaliação, não podendo ser objeto de análise por esta Procuradoria, que detém competência apenas para manifestações de cunho jurídico e sob aspectos formais do procedimento de avaliação de estágio probatório, sob pena de verdadeira usurpação de competência exclusiva da Comissão de Estágio Probatório.
Por todo o exposto, manifesta-se pela ausência de fundamentos jurídicos para atendimento do requerimento nº 19005760 ofertado pelo servidor à guisa de recurso.
É o entendimento que se submete à apreciação superior.
São Paulo, 17 de agosto de 2020.
Djenane Ferreira Cardoso Zanlochi
Procuradora Legislativa – RF 11.418
OAB/SP nº 218.877