Parecer ADM nº 98/2019
Ref.: n/c
TID nº 18548104
Assunto: Revogação expressa de Atos da Mesa
Senhora Procuradora Legislativa Supervisora,
Cuida o expediente de solicitação formulada pela Senhora Procuradora-Chefe acerca do cabimento de revogação expressa de diversos atos da Casa. Segundo consta, a Equipe de Sistematização de Assuntos Legislativos desta Procuradoria teria identificado atos cuja revogação expressa pareceria conveniente.
Vem o presente para análise.
É o relatório. Opino.
O chamado “ato” não possui definição legal, quer na Lei Orgânica do Município de São Paulo, quer no Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo, mas se compreende que é ato administrativo de natureza normativa, praticado pela Mesa, por meio do qual são veiculadas normas de aplicabilidade interna e de interesse desta Casa. Situa-se, pois, abaixo da lei na hierarquia normativa, devendo respeitar os limites fixados pelo legislador municipal, além de, obviamente, pelos constituintes estadual e federal.
Impõe-se destacar o caráter normativo porque consiste num comando que esmiúça o conteúdo de uma lei preexistente, como é o caso de decretos, resoluções, instruções normativas. Há atos administrativos que podem ser ordinatórios, que se traduzem no poder de ordenar, comandar, fiscalizar e corrigir as condutas dos seus subalternos; negociais, como são licenças, autorizações, permissões, aprovações, admissões e dispensas; enunciativos, como certidões e pareceres; e punitivos. Tais categorias não guardam relação com o “ato” de que trata este parecer.
Pois bem, esse conjunto de normas jurídicas forma o chamado ordenamento jurídico. Segundo Norberto Bobbio, “os principais problemas vinculados à existência de um ordenamento são os problemas que nascem das relações das diversas normas entre si”, quais sejam, de unidade, de coerência e de completude. A unidade pressupõe uma única fonte, da qual emanam normas em diferentes posições hierárquicas, que se estruturam de forma concatenada. A coerência significa a existência de mecanismos de superação de antinomias, sendo uma condição para a justiça do ordenamento. A completude, por sua vez, é a ausência de lacunas, não havendo caso que não possa ser regulado com uma norma tirada do sistema.
A intensa produção legislativa, uma tradição do direito brasileiro, acarreta naturalmente conflitos diversos de normas, sobre os quais se debruça a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Assim, em se tratando de leis de mesmo nível hierárquico, a regra é a de que a lei posterior revoga a lei anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior (art. 2º, § 1º). Embora a menção a “leis”, tal preceito se aplica também a espécies normativas infralegais, como os atos expedidos pela Mesa desta Casa. Logo, uma revogação expressa de algo revogado tacitamente, por si só, seria inócua, do ponto de vista jurídico.
Evidentemente, na prática, a questão não é simples, uma vez que envolve pesquisa de análise subjetiva. Assim é o caso da subsistência do diploma legal alterador em face da revogação do diploma legal alterado. Se, por exemplo, tratar-se unicamente de dispositivos ora revogados, não há que se falar de permanência da norma no ordenamento jurídico pelo critério do art. 2º, § 1º, da LINDB. Por outro lado, o mesmo diploma alterador pode conter, além da alteração de diploma já revogado, disposições outras cuja matéria não foi inteiramente regulada por norma posterior; nessa hipótese, a revogação será parcial. A análise será casuística.
A questão que se coloca não é de revogação expressa, porquanto não se retiram do ordenamento jurídico normas jurídicas que já foram retiradas por quaisquer critérios previstos na LINDB, mas sim de declaração expressa de atos já revogados, isto é, de organizar atos em vigor e torná-los compreensíveis e aplicáveis. É o que se denomina de consolidação, que nada mais é do que uma técnica legislativa que facilita a compreensão das normas. Nesse sentido, a Lei Complementar Federal 95/1998, pioneira na matéria, dispõe que:
Art. 13. […]
§ 1º A consolidação consistirá na integração de todas as leis pertinentes a determinada matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados.
§ 2º Preservando-se o conteúdo normativo original dos dispositivos consolidados, poderão ser feitas as seguintes alterações nos projetos de lei de consolidação:
[…]
XI – declaração expressa de revogação de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores.
Explica XXXXXXXXXXXXXX que tem merecido cada vez mais atenção de juristas o conteúdo das leis, pois o seu processo de elaboração vem sendo realizado de forma descompromissada com a segurança jurídica, que “repousa sobre a ideia do prévio conhecimento da lei e do tratamento ao qual essa será submetida na sua aplicação”, convivendo com outros princípios, a exemplo da confiança legítima e da previsibilidade do direito. Assim, a autora define como Legística o “estudo sistematizado de fórmulas e mecanismos voltados a atender ao princípio da segurança jurídica, a priorizar a ideia da qualidade do direito, a confiança legítima e a sua previsibilidade” .
Em outros termos, entende-se que leis mais simples e eficazes contribuem para melhor desenvolvimento das relações políticas, econômicas e sociais, diminuem a distância entre cidadãos e a política, valorizam o trabalho dos representantes eleitos e reforçam confiança nas instituições. A compreensão das leis pela população torna-se um fator indispensável para o exercício de seus direitos, viabilizando uma sociedade justa, democrática e pluralista. Daí que, numa democracia, a produção legislativa tem que ser clara, de qualidade, gerando impactos positivos na sociedade, na economia e na política. Esse é o campo da Legística.
Os atos possuem âmbito de aplicação mais restrito do que as leis, basicamente disciplinando as relações entre esta Edilidade e seus agentes públicos ou as relações destes entre si, no exercício de suas funções. Tal natureza, entretanto, não significa que sejam irrelevantes para o cidadão comum. A título de exemplo, normas que cuidam de vencimentos e gratificações de servidores, embora aparentemente digam respeito apenas a estes, são de interesse da população paulistana, que custeia a manutenção desta Casa através de impostos. A importância dada às leis deve, portanto, ser a mesma dada aos atos da Mesa.
Isto posto, entende-se que ato revogado tacitamente não reclama revogação, o que não se confunde com a necessidade de uma declaração expressa de sua revogação, nos termos da Lei Complementar Federal 95/1998, com o fim de facilitar a compreensão das normas pela população e pelos agentes públicos. No caso da relação entre ato alterador e ato alterado já revogado, aquele só se considerará revogado também se tratar unicamente deste; do contrário, a revogação será apenas parcial.
São Paulo, 4 de setembro de 2019.
Renato Takashi Igarashi
Procurador Legislativo
OAB/SP 222.048