Parecer ADM nº 106/2019
TID nº 18596622
Senhora Procuradora Chefe,
Trata-se de memorando encaminhado pela Presidência informando que o Gabinete da Vereadora XXXXXXXXXXXXX entrou em contato com aquela Presidência na data de 04/09/2019, com a finalidade de formalizar Termo de Cooperação Técnica com o intuito de fomentar o ecossistema de startups e empresas de tecnologia e inovação.
Juntou ao expediente “Carta de Intenções” encaminhada pela XXXXXXXXXXXXXX, uma associação civil sem fins lucrativos que, segundo relata, traz em seu Estatuto Social a finalidade de representar, defender os interesses, apoiar, capacitar e dar suporte às empresas nascentes de base tecnológica e de inovação que trabalham em condições de extrema incerteza.
Segundo relatam, o nascimento, manutenção e consolidação dessas empresas no mercado brasileiro “segue sendo um desafio constante”.
Dispõe que a Carta apresentada tem a intenção de somar forças com o Poder Público para a estruturação de ações efetivas que sejam capazes de colaborar com o avanço do empreendedorismo na região, empregando os esforços necessários para promover ações que contribuam para o desenvolvimento econômico.
Requerem, inicialmente, a cessão de um espaço por parte da Câmara Municipal, por meio de permissão de uso, para a criação de um “Hub de Inovação”, ou seja, um espaço em que se reúnem empresas nascentes de base tecnológica com alto potencial de crescimento – as startups –, além de médias e grandes empresas e potenciais investidores. Um espaço que, assim como um shopping, é voltado para a geração de negócios. O objetivo seria o de fortalecer o ecossistema de startups e empresas de base tecnológica de inovação, aproximando o Poder Público desse meio e criando mecanismos que auxiliem na promoção e desenvolvimento dessas empresas em um ambiente de capacitação, incentivo, conexão e transformação.
É o relatório. Passo a opinar sobre a questão de cessão de espaço solicitada.
O Código Civil define, em seu art. 99, inciso II, que são bens públicos:
“Art. 99. …
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
…”
O jurista José dos Santos Carvalho Filho, em seu Manual de Direito Administrativo, define bem público de uso especial:
“Bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. A denominação não é muito precisa, mas indica que tais bens constituem o aparelhamento material da Administração para atingir os seus fins……”
Quanto ao uso em si, pode dizer-se que primordialmente cabe ao Poder Público. Os indivíduos podem utilizá-los na medida em que algumas vezes precisam estar presentes nas repartições estatais, mas essa utilização deverá observar as condições previamente estabelecidas pela pessoa pública interessada…
São bens de uso especial os edifícios públicos, como as escolas e universidades, os hospitais, os prédios do Executivo, Legislativo e Judiciário, os quartéis e os demais onde se situem repartições públicas; os cemitérios públicos…”
Quanto à afetação, o mesmo jurista a define como sendo “o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública especial de interesse direto ou indireto da Administração”.
O art. 111 da Lei Orgânica do Município de São Paulo dispõe que cabe ao Prefeito a administração dos bens municipais, respeitada a competência da Câmara quanto àqueles utilizados em seus serviços.
Assim, toda e qualquer cessão ou uso de espaço da Câmara Municipal é de competência da Mesa Diretora, nos termos do §3º do art. 1º do Regimento Interno da Câmara Municipal, Resolução nº 2, de 26 de abril de 1991.
Há que se ressaltar que a Câmara disciplinou, por meio de Ato, a cessão e utilização das dependências do Palácio Anchieta por terceiros. O art. 10 e parágrafo único do Ato nº 1119/2010 trata da matéria. Contudo, o Ato em questão trata de eventos pontuais, de caráter efêmero, que não possuem relação de prolongamento no tempo, não abarcando, a meu ver, a hipótese ventilada.
Quando se tratar de filmagem ou fotografia nas dependências da Câmara para fins comerciais, também se encontra a matéria disciplinada, devendo ser pago preço público pela locação, observado o Ato nº 1182/2012, com alterações posteriores.
A Lei Orgânica, o Regimento Interno e Atos da Mesa que disciplinam a matéria relativa a uso e cessão de espaço público pautam-se por normas de direito público e exigem especial atenção, haja vista que a administração de bens ou valores públicos requer a competente prestação de contas perante o Tribunal de Contas do Município (art. 47, § 1º da Lei Orgânica do Município, que guarda simetria ao art. 70, § 1º da Constituição Federal).
Dessa maneira, verifica-se que, em princípio, o prédio destinado a ser sede do Poder Legislativo deve ser utilizado para exercício das atividades inerentes a tal Poder, tais como legislar e fiscalizar atos do Poder Executivo.
A proposta, tal como vem descrita na Carta de Intenções naquilo que pertinente à cessão de uso do espaço, lamentavelmente não se mostra passível de atender. Isto porque a proposta, tal como formulada, propõe a ‘criação de um “Hub de Inovação” com o objetivo de fortalecer o ecossistema de startups e empresas de base tecnológica e de inovação, aproximando o Poder Público desse meio, e criando mecanismos que auxiliem na promoção e desenvolvimento dessas empresas em um ambiente de capacitação, incentivo, conexão e transformação’. Em outras palavras, requer a associação que o Poder Legislativo fomente executivamente esse setor da economia, por meio da cessão de uso de espaço de suas dependências para que empresas desenvolvam seus projetos. Não se trata, portando, de cessão do espaço para que as empresas desenvolvam projetos em prol do Legislativo.
Assim, ao que parece, trata-se de cessão de uso do espaço municipal para exploração de atividade econômica, devendo-se aplicar, em tese, o disposto na Lei Municipal nº 14.652/07. Vejamos a redação do artigo 1º:
“Art. 1º As concessões e permissões de uso de áreas que pertençam à Administração Pública Direta e Indireta deverão ser feitas, doravante, a título oneroso, mediante o pagamento de remuneração mensal, fixada por critérios do Executivo, ficando dispensados deste as agremiações carnavalescas, os centros desportivos comunitários ou entidades que prestem relevantes serviços sociais e culturais, devidamente propostos e avalizados pela Secretaria Municipal competente, à qual caberá a sua fiscalização”.
Verifica-se, portanto, que as concessões e permissões de uso de áreas da Administração têm como regra a onerosidade.
Na mesma esteira, encontra-se a Lei Federal nº 9.636/98, que disciplina a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, e que, em seu art. 20, traz como regramento que não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega a cessão a uso de terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício da atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desemprenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue. O Decreto Federal nº 3.725/01 vem regulamentar essa Lei e exemplifica, em seu art. 12 , as atividades de apoio que não desvirtuam a atividade do órgão a que o imóvel foi entregue. Traz disposição, ainda, no art. 13, inciso VIII, disciplinando que “quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão deverá ser sempre onerosa e sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei”.
No caso específico da Câmara, do modo como solicitado, não se mostra viável atender ao quanto requerido, visto não ser da competência do Poder Legislativo fomentar ativamente determinado ramo de atividade econômica, podendo fazê-lo apenas por meio da propositura de projetos de leis. Não cabe ao Legislativo conceder subvenções a entidades do 3º setor, auxiliar pessoas carentes, custear apresentações artísticas, publicar mensagens comemorativas em jornais, entre outros gastos. Além disso, do modo como apresentada a Carta de Intenções, não se mostra oferecido à Câmara projeto a ser desenvolvido que esteja afeto ao interesse público ou que possa subsidiar suas atividades. A Associação apenas argui que haveria benefícios ao Município e ao Estado com o crescimento econômico.
No tocante à cessão, em suas dependências apenas são desenvolvidas atividades relacionadas à sua finalidade ou aquelas disciplinadas no Decreto Federal nº 3.725/01, que não desnaturam a sua atividade.
Contudo, recentemente, a Câmara editou o Ato nº 1423/19, que dispõe sobre a utilização das dependências destinadas a Gabinetes de Vereadores no Palácio Anchieta para a implantação de espaço colaborativo virtual e físico de trabalho voluntário voltado ao interesse da cidade de São Paulo – COWORKING LEGISLATIVO, no âmbito da Câmara Municipal de são Paulo. Dentre os “Considerandos” que justificam a edição do Ato, verifica-se que a intenção da Mesa foi a de possibilitar a participação de terceiros voluntários na elaboração de projetos no interesse da Cidade de São Paulo, por meio de serviço voluntário, sem vínculo funcional ou empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista, previdenciária ou afim, nos Gabinetes de Vereadores.
A Mesa da Câmara possibilitou, portanto, que seu espaço pudesse vir a ser utilizado por pessoas físicas que, voluntariamente, viessem a desenvolver projetos de interesse da cidade, mediante o preenchimento de requisitos específicos.
Da maneira como foi pleiteada, não há como ser deferida a cessão. Entretanto, nada impede que, caso haja interesse da Mesa, sejam feitos estudos a fim de se verificar a eventual possibilidade de modelo análogo ao COWORKING LEGISLATIVO já existente em gabinetes de vereador, mas desta vez na estrutura administrativa da Casa. Para tanto, necessário se faz justificativa e prévia deliberação da Mesa, motivação da escolha do nicho econômico escolhido, necessidade de se demonstrar que o projeto a ser desenvolvido visa ao interesse público afeto às funções do Poder Legislativo, prazo e condições para utilização do espaço, recursos humanos e materiais que se deseja disponibilizar, etc.
É o meu parecer, que submeto à superior consideração de Vossa Senhoria.
São Paulo, 02 de outubro de 2019
ÉRICA CORRÊA BARTALINI DE ARAÚJO
Procuradora Legislativa Supervisora – Setor Jurídico-Administrativo
OAB/SP 257.354