Parecer Chefia nº 007/2020
Assunto: Emenda Constitucional n° 107/2006 – Lei federal nº 9.504/97 (Lei das eleições) – Publicidade institucional – possibilidade até os três meses anteriores ao pleito (15 de agosto de 2020) observado o limite de gastos – Publicidade institucional relacionada à pandemia admitida em caráter excepcional nos três meses que antecedem o pleito
Interessado: Diretoria de Comunicação Externa
À Diretoria de Comunicação Externa
Sra. Diretora,
Após o encaminhamento do Parecer ADM nº 51/2020, consulta-nos V. Sa. sobre dúvida remanescente quanto à abrangência de temas permitidos para as ações de publicidade realizadas de 1º de julho a 15 de agosto de 2020.
A dúvida procede, pois no bojo do Parecer ADM nº 51/2020 consta o seguinte trecho:
“Dessa forma, restam excepcionalmente autorizadas no pleito eleitoral deste ano, somente durante o segundo semestre de 2020, isto é, de 1º de julho a 31 de dezembro, ações de publicidade voltadas ao enfrentamento da pandemia da Covid-19 e à orientação da população quanto a serviços públicos e outros temas ligados à pandemia.
A Consulta original limitava-se a indagar sobre ações publicitárias para mitigar os efeitos da COVID-19 e orientar a população quanto a serviços públicos e outros temas afetados pela pandemia, o que explica ter o parecer se limitado, no trecho apontado, a ações dessa natureza. Todavia, como explicitado no encaminhamento da Dra. Erica Corrêa Bartalini de Araujo, Supervisora do Setor Jurídico-Administrativo desta Procuradoria, “as ações publicitárias em geral, desde que com caráter educativo, informativo e de orientação social, poderão ser veiculadas até 15 de agosto de 2020”.
Em complemento, o Setor Jurídico-Administrativo encaminha o Parecer ADM nº 52/2020, igualmente avalizado pela Supervisão, e também por mim, e que chama a atenção para informação disponibilizada pelo E. Tribunal Superior Eleitoral em seu site em 03/07 p.p. em quadro extraoficial (anexo), que confirma que a publicidade institucional está totalmente permitida até 14 de agosto de 2020 (inclusive), observando-se que, em qualquer tempo, deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
A fim de corroborar e explicitar as razões jurídicas que ensejam essa orientação acrescento breves considerações.
A Emenda Constitucional n. 107 de 2020, conforme sua ementa, “adia, em razão da pandemia da Covid-19, as eleições municipais de outubro de 2020 e os prazos eleitorais respectivos“. Com efeito, todas as disposições da EC 107 de 2020, em especial as previstas em seu art.1º, objeto da dúvida suscitada, dizem respeito à alteração das datas das eleições em virtude da pandemia, e nesse sentido devem ser interpretadas.
O art. 2º da EC 107 de 2020 prevê não se aplicar o art. 16 da Constituição Federal de 1988 ao disposto na Emenda Constitucional, o qual dispõe:
“Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência“.
Assim, tudo o que não diga respeito à alteração da data das eleições, ou for compatível com essa alteração, merece ser mantido, já que a EC 107 de 2020 não disciplinou as eleições mas apenas e tão somente a sua data. Assim, a EC 107 de 2020 deve ser interpretada de modo a se compatibilizar, tanto quanto possível, com a Lei 9.504 de 1997.
Cabe invocar, a propósito, o art. 2º, parágrafos 1º e 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, Decreto-Lei n.4.657, de 4 de setembro de 1942, que estabelecem:
“§ 1º. A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
- 2º. A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior”.
Nesse sentido, ensina Carlos Maximiliano[1]: “A incompatibilidade implícita entre duas expressões de direito não se presume; na dúvida, se considera uma norma conciliável com a outra”. No mesmo sentido posiciona-se a jurisprudência:
“Há revogação tácita quando, de forma implícita, há incompatibilidade entre o texto anterior e o posterior. Segundo a melhor doutrina, essa incompatibilidade deve ser absoluta. Não pode partir de meras presunções” (STJ, EREsp 1.050.430/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 13/03/2013).
Assentada tal premissa confronte-se o disposto na Emenda Constitucional nº 107 de 2020 e o disposto no art. 73, VI, “b”, e VII da Lei 9.504/97, no ponto tratado.
A Emenda Constitucional nº 107 de 2020 dispõe em seu art. 1º§ 3º, inciso VIII:
Art. 1º As eleições municipais previstas para outubro de 2020 realizar-se-ão no dia 15 de novembro, em primeiro turno, e no dia 29 de novembro de 2020, em segundo turno, onde houver, observado o disposto no § 4º deste artigo.
(…)
- 3º ….
(…)
VIII – no segundo semestre de 2020, poderá ser realizada a publicidade institucional de atos e campanhas dos órgãos públicos municipais e de suas respectivas entidades da administração indireta destinados ao enfrentamento à pandemia da Covid-19 e à orientação da população quanto a serviços públicos e a outros temas afetados pela pandemia, resguardada a possibilidade de apuração de eventual conduta abusiva nos termos do art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990“.
A Lei nº 9.504/97 no art. 73, VI, “b”, e VII assim dispõe:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(…)
VI – nos três meses que antecedem o pleito:
(…)
- b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;
Conforme se verifica, e pelos motivos antes expostos, a EC 107/2020, por não regular inteiramente a matéria relativa à propaganda eleitoral e à publicidade institucional, por não revogar a lei 9.504/97, nem mesmo temporariamente, e por não ser com ela incompatível, deve ser interpretada de modo a se conciliarem os respectivos textos legais.
Compatibilizando-se as normas da EC 107 de 2020 anteriormente citadas com os dispositivos supratranscritos da Lei das eleições tem-se que, neste ano, excepcionalmente, ao longo do 2º semestre, e portanto inclusive nos três meses que antecedem o pleito (período que se inicia a partir de 15 de agosto), – é admitida, excepcionalmente, publicidade institucional voltada ao enfrentamento da pandemia da Covid-19 e à orientação da população quanto a serviços públicos e outros temas ligados à pandemia, independentemente de consulta à Justiça Eleitoral. Todavia resguarda-se a possibilidade de apuração de eventual conduta abusiva nos termos do art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Ou seja: a partir de 15 de agosto há restrição quanto à matéria da publicidade institucional excepcionalmente admitida, que somente se cingirá a assuntos relacionados à pandemia. (EC 107 de 2020, §3º, inc. VIII que não conflita com o art. 73, VI b da Lei eleitoral vigente). Fora dessa temática, é necessária autorização específica da Justiça Eleitoral.
Deste modo, conclui-se que a publicidade institucional não voltada ao enfrentamento da pandemia da Covid-19 e à orientação da população quanto a serviços públicos e outros temas ligados à pandemia nos três meses que antecedem o pleito (a partir de 15 de agosto) só será admissível em função de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral, conforme regra geral do art. 73, VI, b da Lei nº 9.504/97.
A nova cartilha do TSE, atualizada pela EC 107/2020 (anexo), como bem apontado no Parecer ADM nº 52/20, é conforme a esse entendimento:
“.2. Data a partir da qual é vedado aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição (Lei n° 9.504/1997, art. 73, VI, b e c, e § 3º, c/cEmenda Constitucional nº 107/2020, art. 1º, caput):
A partir de 15 de agosto de 2020:
I – com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral, ou de publicidade destinadas ao enfrentamento à pandemia da Covid-19 e à orientação da população quanto a serviços públicos e a outros temas afetados pela pandemia, resguardada a possibilidade de apuração de eventual conduta abusiva nos termos do art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990 (Emenda Constitucional nº 107/2020, art. 1º, § 3º, VIII);
São as considerações que faço, permanecendo à disposição, para quaisquer esclarecimentos que se façam necessários.
São Paulo, 6 de julho de 2020
MARIA NAZARÉ LINS BARBOSA
Procuradora Legislativa Chefe
B/SP 106.017
[1] in Hermenêutica e Aplicação do Direito, 20ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 2011, p. 291.