Parecer Chefia nº 016/2020
Assunto: Abono anual em face da Lei Complementar nº 173 de 2020
ABONO ANUAL – Câmara Municipal de São Paulo – Lei nº 15.061, de 14de dezembro de 2009 – Previsão Legal anterior à pandemia – Requisito de disponibilidade orçamentária e limite de valor – Concessão discricionária, a critério da Mesa – inexistência de “determinação” legal anterior à pandemia – Concessão vedada nos termos do art. 8º, inc. I da Lei Complementar nº 173 de 2020 Precedentes nesse sentido: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (j. 25/11/2020); Parecer Referencial SEI-GDF nº 08/2020 da Procuradoria Geral do Consultivo e de Tribunais de Contas; Parecer nº 18.283/20 Procuradoria Geral do Estado-RS.
ABONO –Tribunal de Contas do Município de São Paulo – Lei 16.309, de 12 de novembro de 2015 – Previsão legal com critérios análogos aos da Lei nº 15.061 de 14 de dezembro de 2009 relativa à Câmara –Resolução TCM nº 9 (DOC de 28 de novembro de 2020) que concedeu abono aos servidores do TCM– “Considerandos” que não fazem menção à LC 173 de 2020. Não detectamos, até o momento, outros órgãos ou instâncias que hajam concedido abono no presente exercício.
À Presidência – Exmo. Sr. Presidente
Conforme solicitado por V.Exa, segue manifestação acerca da concessão de abono anual, nos termos da Lei nº 15.061, de 14 de dezembro de 2009, em face da edição da Lei Complementar nº 173 de 17 de maio de 2020.
1) A Lei Municipal nº 15.061, de 14 de dezembro de 2009, admite a concessão de abono aos servidores da Câmara Municipal nos seguintes termos: :
Art. 1º Fica instituído abono anual, que poderá ser concedido aos servidores da Câmara Municipal de São Paulo, ativos, inativos, pensionistas e comissionados, no mês de dezembro de cada ano, a critério da Mesa.
Parágrafo único. O abono de que trata esta lei poderá ser concedido em cada exercício desde que haja disponibilidade orçamentária e financeira.
Art. 2º O valor do abono será fixado em Ato, anualmente, e não poderá ultrapassar o valor correspondente ao QPL-2, da Tabela de Vencimentos Básicos, A.1. do Anexo IV da Lei nº 13.637, de 4 de setembro de 2003, com redação dada pela Lei nº 14.381, de 7 de maio de 2007.
Art. 3º O abono não se incorporará, para quaisquer efeitos, aos vencimentos, salários e proventos, bem como sobre ele não incidirá vantagem alguma a que faça jus o servidor, vedada, assim, sua utilização, sob qualquer forma, para cálculo simultâneo que importe em acréscimo de outra vantagem pecuniária, não se somando aos vencimentos a que faz jus o servidor no mês de dezembro para fins de estabelecimento do limite de vencimentos de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal.
Art. 4º Sobre o valor do abono não incidirão os descontos relativos às contribuições devidas ao Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos do Município de São Paulo.
Art. 5º As despesas com a execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 6º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
2) A Lei Complementar 173, de 27 de maio de 2020, por sua vez, trouxe a seguinte redação em seus incisos I e VI do art. 8º:
Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:
I- conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;
(…)
VI- criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade;
3) Verifica-se que o art. 8º, inc. VI, trata especificamente de ABONO, vedando a criação ou majoração dessa espécie de vantagem salvo determinação legal anterior à calamidade pública.
Não se cogita, no âmbito da Câmara nem de criação (eis que já há previsão legal anterior à pandemia) nem de majoração.
Trata-se de verificar a plausibilidade de concessão do abono anual já previsto em lei.
Parece-nos que a concessão de abono – havendo lei de criação anterior à calamidade – atrai a incidência do art. 8º, inc. I.. Trata-se de avaliar se a concessão dessa vantagem estaria ou não vedada em face do disposto no inc. I do art. 8º da Lei Complementar nº 173 de 2020.
4) Sobre a matéria, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em resposta à consultas de diversos municípios acerca da aplicação da Lei Complementar 173 de 2020, deixou assentado o seguinte entendimento:
“(…) ao ressalvar o direito decorrente de “determinação legal anterior à calamidade”, o legislador acaba indicando, conforme leitura que entendo convergente com o quanto assentado pelo d. MPC [Ministério Público de Contas], que as exceções às hipóteses vedadas são aquelas em que a despesa segue rito vinculado ao imperativo legal anteriormente vigente, não admitindo igual tratamento quando, contrariamente, a norma propicia margem de discricionariedade na concessão de determinada vantagem” ( Tribunal Pleno, Rel. Renato Martins Costa, j. 25 de novembro de 2020)
5) No mesmo sentido, o Parecer n. 18.283/20 da Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande do Sul aborda a diferenciação entre ato vinculado e discricionário e determinação legal anterior à pandemia:
Relativamente às gratificações, a licitude de sua concessão neste período subordina-se à verificação das condições previstas na legislação para tanto, haja vista que, se fundadas em critérios objetivos, faz-se presente a “determinação legal anterior à calamidade pública”, o que não ocorre com aquelas situadas no juízo discricionário do gestor. (…)
(…) tratando-se de gratificação de caráter objetivo derivada de ato administrativo vinculado, resta configurada a “determinação legal anterior à calamidade pública” excepcionada pela Lei Complementar n° 173/2020.
(…).
Lado outro, as gratificações jungidas a atos discricionários, por não decorrerem de imposição legal, mas sim de faculdade do gestor, não são passíveis de concessão no período de eficácia temporal da Lei Complementar n° 173/2020.
6) Também o Parecer Referencia SEI-GDF nº 08/2020 – Procuradoria Geral do Consultivo e de Tribunais de Contas – PGDF/PGCONS/CHEFIA[1] traz o mesmo entendimento:
Por outro lado, impende gizar que, para a caracterização da exceção que autoriza o deferimento das vantagens elencadas nos incisos I e VI do art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020, entende-se suficiente que a “determinação legal” seja anterior à vigência da Lei Complementar em tela, sendo irrelevante, ao menos para esse efeito, a data de ocorrência do fato gerador do benefício pecuniário e desde que, uma vez verificada a incidência da previsão normativa, o direito adquirido desponte, não havendo margem de discricionariedade da Administração para decidir, em juízo de conveniência e oportunidade, acerca do deferimento ou não do benefício pecuniário.
7) Ora, a Lei que admite a possibilidade de concessão de abono aos servidores da Câmara Municipal é a Lei nº 15.061, de 14de dezembro de 2009, contem previsão legal anterior à calamidade, porém não há uma determinação legal ou obrigatoriedade de concessão de abono em havendo disponibilidade orçamentária. Esta é condição necessária, mas não suficiente. A concessão, como afirmado no texto legislativo, dar-se-á, ou não a critério da Mesa, inclusive quanto ao valor, desde que não supere o valor de referência fixado. Trata-se de ato administrativo discricionário, e não vinculado. Por esta razão, conforme precedentes trazidos à colação, entende-se que a concessão de abono em 2020 sucumbe à vedação do art. 8º. Inc. I da Lei Complementar n° 173 de 2020.
8) O Tribunal de Contas do Município conta com legislação análoga à da Câmara, e a possibilidade de concessão de abono anual é dada pela Lei nº 16.309, de 12 de novembro de 2015, que dispõe:
Art. 1º Fica instituído abono anual, que poderá ser concedido aos servidores do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, ativos, inativos, pensionistas e comissionados, no mês de dezembro, a critério da Administração do Tribunal.
Parágrafo único. O abono de que trata esta lei poderá ser concedido em cada exercício desde que haja disponibilidade orçamentária e financeira.
Art. 2º O valor do abono será fixado em Resolução, anualmente, e não poderá ultrapassar o valor correspondente ao QTC-02, da Tabela de Vencimentos Básicos, que integra o Anexo V da Lei nº 13.877, de 23 de julho de 2004.
Art. 3º O abono não se incorporará, para quaisquer efeitos, aos vencimentos, salários e proventos, bem como sobre ele não incidirá vantagem alguma a que faça jus o servidor, vedada, assim, sua utilização, sob qualquer forma, para cálculo simultâneo que importe em acréscimo de outra vantagem pecuniária, não se somando aos vencimentos a que faz jus o servidor no mês de dezembro para fins de estabelecimento do limite de vencimentos de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal.
Art. 4º Sobre o valor do abono não incidirão os descontos relativos às contribuições devidas ao Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos do Município de São Paulo.
Art. 5º As despesas com a execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 6º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Como se pode inferir da leitura, verifica-se que as Leis que regem a possibilidade de concessão de abono anual a seus servidores, no âmbito do Tribunal de Contas do Município e da Câmara Municipal de São Paulo, possuem teor praticamente idêntico.
9) Todavia, na data de 28/11/2020, foi publicada no Diário Oficial da Cidade a Resolução nº 19/2020 do Tribunal de Contas do Município, a fim de conceder abono aos servidores do TCM no ano de 2020, nos seguintes termos:
Concede abono aos servidores do Tribunal de Contas do Município de São Paulo.
O TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, no uso de suas atribuições legais,
Considerando que a Lei Municipal nº 16.309, de 12 de novembro de 2015, institui o abono anual que poderá ser concedido aos servidores do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, ativos, inativos, pensionistas e comissionados, no mês de dezembro, a critério da Administração do Tribunal;
Considerando que o abono, nos termos da lei, deverá ser fixado por Resolução, anualmente, e não poderá ultrapassar o valor correspondente ao QTC-02, da Tabela de Vencimentos Básicos, que integra o Anexo V da Lei nº 13.877, de 23 de julho de 2004;
Considerando haver disponibilidade orçamentária e financeira para o atendimento da despesa e o cumprimento dos limites de despesa com pessoal, fixados pela Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, e pelo art. 29-A da Constituição Federal, com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 58, de 23 de setembro de 2009; RESOLVE:
Art. 1º. Fica concedido aos servidores do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, ativos, inativos, pensionistas e comissionados, no mês de dezembro do corrente ano, na forma da Lei nº 16.309, de 12 de novembro de 2015, abono no valor correspondente ao QTC-02, que integra o Anexo V da Lei nº 13.877, de 23 de julho de 2004.
Art. 2º – Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Da leitura da Resolução, verifica-se não haver qualquer menção à Lei Complementar 173/2020 em seus “Considerando”.
Desconhecemos, ate o momento, outros órgãos ou instâncias que tenham adotado medida dessa natureza.
No âmbito da Câmara Municipal, entendo, s.m.j., que a vedação à concessão de abono se impõe, uma vez que não há determinação legal anterior à pandemia que vincule o administrador a concedê-lo, mas tão somente previsão legal, em caráter discricionário.
Assim, em que pese o citado precedente no âmbito do E.TCM, sinto-me constrangida a apontar, por dever de ofício, que a concessão de abono anual, no âmbito da legislação incidente sobre os servidores desta Câmara Municipal não encontra guarida, a meu ver, na exceção admitida pelo art. 8º, inc.I, in fine da Lei Complementar nº 173 de 2020.
São Paulo, 20 de dezembro de 2020
Maria Nazaré Lins Barbosa
Procuradora Legislativa Chefe
OAB 106.017
[1]http://www.sinj.df.gov.br/sinj/Diario/247c64a6-618c-3bdc-9936- 05b84c9beb0e/PARECER_REFERENCIAL_8.pdf