Parecer nº 161/2018
Processo nº 163/2018
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
A Secretaria Geral Administrativa solicita análise e manifestação desta Procuradoria a respeito da questão suscitada nos autos pela Sra. Supervisora de SGA.4 quanto à forma de contratação para aquisição de papel higiênico “se através de ARP ou contratação convencional, com entregas mensais, considerando o art. 6º, III, da Lei 8.666/93 e art. 3º do Decreto nº 7.892/2013” (fls. 47).
Observo que às fls. 46, o Sr. Supervisor de Equipe de SGA.35, responsável pelo controle e fiscalização do objeto em questão, entendeu desnecessária a “aquisição de papel higiênico seja realizada através de ARP, tendo em vista que o consumo é regular” podendo se dar por “fornecimento parcelado, mensalmente, tendo em vista a impossibilidade de armazenamento de quantidade superior a um mês de consumo”.
Diante deste cenário, passo a opinar.
Preliminarmente, de acordo com a Lei Municipal nº 14.259, de 03/01/2007, com a redação que lhe foi conferida pela Lei nº 14.381, de 07/05/2007, compete à Procuradoria elaborar e revisar minutas de contratos, ajustes e convênios, assim como elaborar pareceres e manifestações jurídicas em processos administrativos e ao Setor de Contratos e Licitações “a) elaborar e revisar minutas de contratos, ajustes e convênios, bem como se manifestar sobre prorrogações, aditamentos, rescisões, aplicação de penalidade e demais incidentes relativos à execução de contrato firmado pela Câmara Municipal; b) elaborar pareceres sobre licitações, bem como sua dispensa e inexigibilidade”.
A Lei Federal nº 8.666/93 prescreve que “As minutas de editais de licitações, contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração”.
Desta feita, oportuno registrar que eventuais dúvidas e questionamentos a respeito de interpretação de normas relativas a contratos deverão ser submetidos à análise do Setor de Contratos e Licitações desta Procuradoria a qual compete cotejar as peculiaridades de cada caso concreto aos princípios que regem o Direito Público e à legislação pertinente.
Pois bem, a referida Lei nº 8.666/93 prescreve que as compras, sempre que possível, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços (artigo 15, inciso II).
Jesse Torres Pereira Júnior (“Comentários ao Sistema Legal Brasileiro de Licitações e Contratos Administrativos”, pp. 92/93 – NDJ – São Paulo – 2016) ensina a respeito desta matéria que:
“Do caput do art. 15 é possível depreender que o legislador estabeleceu um comando, uma imposição de ordem geral ao empregar o vocábulo ‘deverão’. Desta forma, as regras constantes dos seus incisos são de observância obrigatória em todas as contratações, em outras palavras, se, por exemplo, a contratação de um certo bem não atender ao princípio da padronização e não for realizada por meio do sistema de registro de preços, será imprescindível uma motivação para dar sustentação a esta opção tomada pelo administrador público”.
Marçal Justen Filho compartilha este entendimento (“Comentários à lei de licitações e contratos administrativos”, p. 246, Revista dos Tribunais – São Paulo – 2014):
“As regras do art. 15 são de extrema relevância para a Administração. A cláusula ‘sempre que possível’ não remete à discricionariedade da Administração. Não é equivalente a ‘quando a Administração o quiser’. A fórmula verbal torna impositiva e obrigatória a adoção das providências constantes do elenco, ressalvadas as hipóteses em que tal for ‘impossível’. Portanto, a Administração deverá justificar a ausência da observância das exigências do art. 15, explicitando os fundamentos evidenciadores da impossibilidade de sua aplicação”.
A Lei Municipal nº 13.278, de 07/01/2002, que dispõe sobre normas específicas em matéria de licitação e contratos administrativos no âmbito deste Município, estabelece que “O fornecimento de materiais em geral e a prestação de quaisquer serviços, em ambos os casos, desde que habituais ou rotineiros, poderão ser contratados pelo sistema de registro de preços” (artigo 3º) “cujas quantidade e periodicidade tenham que ser definidas em função de conveniência futura da Administração Municipal” (artigo 5º).
O Decreto Municipal nº 56.144, de 1º/06/2015, que regulamentou o Sistema de Registro de Preços (SRP) na esfera municipal, definiu este sistema como o “conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisições de bens para contratações futuras” (art. 2º, I).
O artigo 3º do citado Decreto possibilita a adoção do SRP para o fornecimento de materiais em geral, desde que habitual ou rotineiro, notadamente quando, pelas características do bem, houver necessidade de contratações frequentes; ou quando conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas; ou quando a aquisição de bens se destinar a mais de um órgão; ou quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo.
Em que pese que na esfera municipal tenha sido utilizado o vocábulo “poderá”, entendo que a adoção do SRP é a regra, haja vista o disposto no artigo 15 da Lei Federal nº 8.666/93, ressaltando que esta norma estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos que devem ser observadas por todos os entes da federação.
No caso concreto ora apreciado, segundo o gestor, a aquisição de papel higiênico é regular, previsível e a previsão de entrega parcelada é mais conveniente à administração em razão do espaço destinado ao estoque do material.
Ou seja, tal aquisição se amolda perfeitamente ao previsto no artigo 3º anteriormente transcrito – fornecimento habitual, com previsão de entrega parcelada.
O fato de a Administração conhecer de antemão a quantidade média adquirida de determinado objeto não implica na inviabilidade da utilização do SRP para a aquisição desse bem, ao revés, possibilita ao interessado apresentar uma proposta de preços compatível com a realidade do órgão e, consequentemente, que atenda com maior grau suas expectativas na contratação.
J. U. Jacoby Fernandes (“Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico”, Fórum, Belo Horizonte, 2015, p. 149) ao analisar as vantagens do SRP reforça este entendimento ao afirmar que é “indispensável que as quantidades indicadas apresentem uma honesta e real estimativa do órgão para que o próprio sistema não seja desacreditado”.
Ademais, releva registrar que no caso do Município de São Paulo, o prazo de vigência da ata de registro de preços é de um ano, prorrogável por igual período, caso o detentor haja cumprido satisfatoriamente suas obrigações e a pesquisa prévia revele que os preços são compatíveis com o de mercado (artigo 14 do citado Decreto nº 56.144). Esta peculiaridade revela mais uma vantagem na utilização do SRP em relação ao contrato de fornecimento, para o qual a legislação não previu a possibilidade de prorrogação.
Ante o exposto, sou levada a concluir que a adoção do sistema de registro de preços é a regra e caso não seja possível sua utilização, deverá ser devidamente justificada.
No caso de aquisição de papel higiênico ora analisado, parece-me que a escolha do SRP é a mais adequada frente à legislação ora em vigor sobre o assunto.
São as minhas considerações que submeto a sua criteriosa apreciação.
São Paulo, 26 de abril de 2018.
Maria Helena Pessoa Pimentel
Procuradora Legislativa
OAB/SP nº 106.650