Parecer nº 281/18
Memo Procuradoria nº 112/2018
Assunto: Contrapartida financeira para instrutoria interna no âmbito da Câmara Municipal de São Paulo – gratificação por encargo de curso
Dra. Procuradora Legislativa Chefe,
Em atenção à solicitação de análise acerca da possibilidade jurídica de instituir contrapartida financeira para instrutoria interna no âmbito da Câmara Municipal de São Paulo, tal como regulamentado, a título de exemplo, no Conselho Nacional do Ministério Público ou no Conselho Nacional de Justiça, cumpre trazer os seguintes esclarecimentos:
É inquestionável a relevância do tema, uma vez que, ao incentivar a realização de cursos ministrados por servidores, há a valorização do conhecimento do profissional, além da multiplicação do estudo e do saber.
Na esfera federal, a Lei nº 8.112/1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, prevê uma gratificação no valor equivalente a até 2,2% incidente sobre o maior vencimento básico da administração pública federal ao servidor que, em caráter eventual, atua como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de treinamento regularmente instituído no âmbito da administração pública federal.
Confira-se o exato teor da lei mencionada:
“Art. 76-A. A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso é devida ao servidor que, em caráter eventual: (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006) (Regulamento)
I – atuar como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de treinamento regularmente instituído no âmbito da administração pública federal; (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)
(…)
§ 1º (…)
III – o valor máximo da hora trabalhada corresponderá aos seguintes percentuais, incidentes sobre o maior vencimento básico da administração pública federal: (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)
a) 2,2% (dois inteiros e dois décimos por cento), em se tratando de atividades previstas nos incisos I e II do caput deste artigo; (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007)”
A gratificação por encargo de curso ou concurso decorre do exercício de atividade estranha às atribuições do cargo de que é titular o servidor, tendo sido introduzida na Lei nº 8.112/90 pela Medida Provisória nº 283/2006, posteriormente convertida na Lei nº 11.314/2006, a qual trouxe alterações na Lei nº 8.112/90.
Da análise de exposição de motivos da referida lei, extrai-se que seu objetivo foi compatibilizar o exercício da atividade de instrutoria com o exercício do cargo:
“4. O art. 39, § 2º, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, dispõe que “A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados”, o que implica a criação das condições para que estas escolas possam funcionar de forma a cumprir suas missões institucionais.
5. O Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, considera treinamento regularmente instituído as ações de capacitação que compreendam cursos presenciais e à distância, aprendizagem em serviço, grupos formais de estudos, intercâmbios, estágios, seminários e congressos, que contribuam para o desenvolvimento do servidor e que atendam aos interesses da administração.
6. A proposta tem caráter de urgência devido ao tumulto causado por questionamentos jurídicos, a exemplo da Ação Civil Pública nº 1998.34.00.002302-5, em relação à contratação de servidores públicos para exercer atividades de instrutoria em cursos de formação, de desenvolvimento e de treinamento regularmente instituídos, ou, ainda, como auxiliar ou membro de banca examinadora, comissão de avaliação e comissão fiscalizadora de concurso público, sob a alegação da possível incidência de acumulação ilegal de cargos e, ainda, pretensa ausência de amparo legal para os procedimentos até então adotados.
7. O impedimento do exercício das atividades de instrutoria pelos servidores públicos, objeto da presente proposta, constitui um retrocesso no cumprimento da missão das instituições autorizadas, com especial destaque para a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. Registre-se que os treinamentos, na sua maioria esmagadora, estão voltados para as competências específicas dos cargos no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. Os Instrutores de tais matérias, como natural consequência, não estão disponíveis no mercado com a escala necessária. A eficiência impõe que essas instituições busquem no próprio serviço público, os instrutores, profissionais especializados, com larga experiência em conhecimentos específicos como mecanismo que viabilize atingir o objetivo do treinamento.
8. A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso tem suas raízes assentadas nos Decretos-Leis nºs 1.341, de 22 de agosto de 1974; 1.604, de 22 de fevereiro de 1978 (art. 8º) e 1.746, de 27 de dezembro de 1979 (art. 4º), porém, não foi incluída na Lei nº 8.112, de 1990. Nesse sentido, a alteração da referida lei, tem por objeto contemplar essa omissão, compatibilizando o exercício da atividade de instrutoria com o exercício do cargo, respeitados os limites e observadas as compensações de carga horária de trabalho.” (os grifos não constam do original) (in https://jus.com.br/artigos/26802/os-novos-rumos-da-realizacao-de-treinamento-e-aperfeicoamento-de-pessoal-com-a-instituicao-da-gratificacao-por-encargo-de-curso-ou-concurso, acessado em 02/8/2018).
A Constituição Federal, em seu art. 37, X, estabelece que a remuneração dos servidores somente pode ser fixada ou alterada por lei específica. As regulamentações anexas ao Memorando ora em análise, quais sejam, a do Conselho Nacional do Ministério Público e a do Conselho Nacional de Justiça, fundamentam-se na Lei Federal nº 8.112/90.
A Lei Orgânica do Município de São Paulo, espelhando-se na Carta Maior, estabelece que “as vantagens de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse e às exigências do serviço público” (art. 94).
A Lei Municipal nº 8.989/79, a qual dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de São Paulo, não prevê gratificação semelhante à ora pretendida.
Necessário verificar, então, se no âmbito da Câmara Municipal existe a previsão de gratificação para ministrar cursos.
A Lei nº 13.548/2003, que institui o fundo de despesas da Câmara Municipal de São Paulo, estabelece, em seu art. 2º, que o fundo tem por finalidade assegurar recursos para a expansão e o aperfeiçoamento das atividades desenvolvidas no âmbito da Câmara Municipal de São Paulo, especialmente para o aperfeiçoamento profissional de seus servidores (inciso II):
“Art. 2º O Fundo tem por finalidade assegurar recursos para a expansão e o aperfeiçoamento das atividades desenvolvidas no âmbito da Câmara Municipal de São Paulo, em especial para as seguintes:
I – modernização e reestruturação administrativa;
II – aperfeiçoamento profissional de seus servidores;
III – programas de esclarecimento à sociedade sobre as atividades desenvolvidas;
IV – aquisição de serviços e materiais que se fizerem necessários ao desenvolvimento de suas atividades;
V – recuperação e readequação do edifício e dos bens que compõem o seu patrimônio.
VI – pagamento de despesas referentes à Escola do Parlamento, especialmente das atividades docentes, realizadas sob a forma de aulas, palestras e orientações de trabalho científico, nos termos do Anexo Único integrante desta lei, autorizado o custeio de despesas com viagem, alimentação, transporte, estadia e outras, necessárias ao deslocamento, atendendo a contratação de docentes as condições e requisitos estabelecidos na regulamentação e na legislação pertinente. (Redação acrescida pela Lei nº 15501/2011)”
A Lei nº 15.506/2011, que institui a Escola do Parlamento, estabelece, em seu art. 14, a possibilidade de contratação de servidor integrante dos quadros permanentes da Câmara Municipal de São Paulo, em atividade realizada com compatibilidade de horário:
“Art. 14 A contratação do corpo docente respeitará as normas legais pertinentes, e a sua seleção ao disposto no Regulamento da Escola do Parlamento, autorizada a remuneração, na condição de professores, de servidores integrantes dos quadros permanentes da Câmara Municipal de São Paulo, quando por atividades realizadas em compatibilidade de horário”.
Portanto, na hipótese de a instrutoria ocorrer nos limites da Escola do Parlamento, é possível a remuneração do servidor da Casa.
Entretanto, fora do âmbito da Escola do Parlamento, não há amparo à tal pretensão.
Isso porque não há lei dispondo sobre a atribuição de gratificação por instrutoria interna no âmbito municipal.
De outro lado, importante realçar que a Lei nº 13.637/2003, que trata do quadro de pessoal da Câmara Municipal de São Paulo, prevê, em seu art. 29, a gratificação de incentivo à especialização e produtividade (GLIEP), nos seguintes termos:
“Art. 29. Fica instituída a Gratificação Legislativa de Incentivo à Especialização e Produtividade – GLIEP, a qual poderá ser atribuída aos servidores da Câmara Municipal de São Paulo e aos servidores ou empregados públicos da Administração direta, indireta ou fundacional, Federal, Estadual ou de outros Municípios, colocados à disposição da Câmara, para prestar serviços conforme o “caput” do art. 31 da Lei nº 13.637, de 4 de setembro de 2003, nos termos do Anexo I desta lei.
…
§ 2º A gratificação ora instituída poderá ser atribuída aos servidores como incentivo à especialização e produtividade, mediante aferição anual do desempenho do servidor no exercício das atribuições do cargo, com foco na sua contribuição individual para o alcance das metas do setor, e no seu aperfeiçoamento educacional ou profissional, conforme disposto no Anexo I desta lei, desde que atendidos, no mínimo, três dos seguintes requisitos:
I – conhecimento das funções desempenhadas e das metas a serem alcançadas;
II – empenho no exercício das funções e contribuições para seu aperfeiçoamento;
III – aprimoramento através de cursos e estágios;
IV – desenvolvimento de liderança e trabalho em grupo;
V – participação em comissões e grupos de trabalho especiais exercendo atividade afeta à sua formação profissional;
VI – trabalhos em sua área de formação profissional;
VII – prestar apoio técnico e ministrar cursos voltados ao aprimoramento do conhecimento dos servidores da Câmara dentro de sua área de formação profissional.
…” (destacamos).
Disto se extrai que, embora exista a preocupação do legislador municipal com o aperfeiçoamento profissional dos servidores, inclusive destinando recursos para promovê-lo (tal como se vê na lei que rege o fundo de despesas da Câmara Municipal), o fato de o servidor da Casa ministrar cursos voltados ao aprimoramento do conhecimento dos demais servidores, dentro de sua área de formação profissional, já é abrangido pela gratificação prevista na Lei nº 13.637/2003.
Sendo assim, a meu ver, atualmente, não seria possível um ato que regulamentasse tal medida na Câmara Municipal, tal como ocorreu nos órgãos citados no Memorando, ambos da esfera federal, onde há previsão legal expressa.
Para instituir tal gratificação no âmbito da Câmara Municipal, entendo necessária prévia previsão legal, a fim de estabelecer gratificação específica com tal propósito.
Ademais, será necessário compatibilizá-la com a GLIEP, dispondo expressamente na referida lei que, na hipótese de recebimento desta gratificação por instrutoria interna, o inciso VII do art. 29 não deverá ser considerado como um dos três requisitos previstos na Lei nº 13.637/2003 para atribuição da GLIEP, sendo necessário o preenchimento de outros três requisitos do artigo 29 da mencionada Lei.
Outra possibilidade é a vinculação da instrutoria à Escola do Parlamento, quando compatível com os objetivos da mencionada Escola.
É o meu parecer, que elevo à superior consideração de Vossa Senhoria.
São Paulo, 07 de agosto de 2018
Lilian Vargas Pereira Poças
Procuradora Legislativa Supervisora Substituta
OAB/SP 184.138