Parecer nº 299/2018
TID nº 17796727
Ref.: Requerimento do Senhor Presidente da Comissão Extraordinária Permanente de Meio Ambiente, Vereador Reginaldo Tripoli, para que se realize a consolidação de leis municipais relativas ao meio ambiente.
Sra. Procuradora Legislativa Chefe,
I. O Requerimento
Trata-se de expediente enviado a esta Procuradoria pelo Senhor Secretário Geral Administrativo, “para conhecimento, avaliação e proposta de encaminhamento” acerca da solicitação do Nobre Vereador Reginaldo Tripoli, de realização de uma consolidação de todas as leis municipais relativas ao meio ambiente. Acompanham o mencionado expediente os autos do processo administrativo nº 035/2005, no qual se tratou de iniciativa para realizar a consolidação da legislação municipal, no passado.
Considerando-se que no requerimento inicial é mencionada “a existência do PL nº 108/2007, já aprovado em primeira votação, que trata exatamente de uma consolidação de leis ambientais municipais, mas cujo conteúdo encontra-se desatualizado”, solicitamos vista dos referidos autos do PL nº 108/2007, que trata do mesmo objeto aqui em comento, com a finalidade de tentar obter esclarecimentos acerca do trâmite do projeto, e dos motivos que ocasionaram sua paralisação até a presente data.
Constatou-se também que, além do PL nº 108/2007, acima mencionado, já havia tramitado anteriormente perante esta Casa Legislativa o PL nº 394/1998, com o mesmo objeto de consolidação de leis municipais relativas a meio ambiente, e que foi arquivado no ano de 2001.
II. As Experiências Anteriores Similares
Pois bem. O projeto de lei nº 108/2007, mencionado no requerimento ora em tela, que tratava de consolidação de leis municipais relativas a meio ambiente, originou-se de um movimento conjunto havido entre os Poderes Legislativo e Executivo deste município, intencionando a consolidação generalizada da legislação municipal.
Iniciado por meio do Termo de Convênio nº 01/2005, e continuado pelo Termo de Convênio nº 02/2010, referido movimento consolidador deu origem a 21 (vinte e um) projetos de lei, visando à consolidação de leis relativas às mais diversas matérias, projetos esses que foram objeto de pesquisa por esta Procuradoria, e que foram os seguintes:
– PL 93/2007, que sistematiza e consolida a legislação sobre instalação de bancas de jornais e revistas em logradouros públicos, e dá outras providências;
– PL 94/2007, que sistematiza e consolida a legislação municipal sobre bares, confeitarias, restaurantes, lanchonetes e todo tipo de comércio assemelhado, e dá outras providências;
– PL 95/2007, que consolida a legislação sobre limpeza de imóveis, fechamento de terrenos não edificados, construção e utilização de passeios, rebaixamento de guias e sarjetas, e dá outras providências;
– PL 96/2007, que consolida a legislação municipal sobre cidades-irmãs da cidade de São Paulo, e dá outras providências;
– PL 97/2007, que consolida a legislação municipal sobre criança e adolescente, e dá outras providências;
– PL 98/2007, que consolida a legislação do município de São Paulo referente à cultura, e dá outras providências;
– PL 99/2007, que consolida a legislação municipal sobre a denominação e a alteração da denominação de vias, logradouros e próprios municipais, e dá outras providências;
– PL 100/2007, que consolida a legislação municipal atinente à pessoa com deficiência e mobilidade reduzida, e dá outras providências;
– PL 101/2007, que consolida a legislação municipal sobre esporte, lazer e recreação, e dá outras providências;
– PL 102/2007, que consolida a legislação municipal referente a datas comemorativas, eventos e feriados do município de São Paulo, e dá outras providências;
– PL 103/2007, que consolida a legislação municipal sobre discriminação de qualquer natureza, e dá outras providências;
– PL 104/2007, que consolida, sistematiza e altera a legislação sobre educação no município de São Paulo, e dá outras providências;
– PL 105/2007, que consolida e sistematiza a legislação sobre farmácias e drogarias no município de São Paulo, e dá outras providências;
– PL 106/2007, que consolida a legislação municipal sobre honrarias, símbolos e matéria correlata, e dá outras providências;
– PL 107/2007, que consolida a legislação municipal sobre idosos, e dá outras providências;
– PL 108/2007, que consolida a legislação municipal sobre meio ambiente, e dá outras providências;
– PL 109/2007, que consolida e sistematiza a legislação municipal sobre postos de abastecimento de combustíveis, serviços correlatos, e dá outras providências;
– PL 110/2007, que consolida a legislação municipal sobre promoção, assistência social e trabalho, e dá outras providências;
– PL 111/2007, que sistematiza e consolida a legislação municipal sobre saúde, e dá outras providências;
– PL 112/2007, que consolida a legislação sobre tabagismo no município de São Paulo, e dá outras providências;
– PL 113/2007, que consolida a legislação municipal sobre transporte público urbano de passageiros, coletivo e individual, matérias conexas ou afins, e dá outras providências.
Pesquisando sobre cada um desses 21 (vinte e um) projetos de lei que, elaborados sob a égide do convênio com o Poder Executivo, visavam à consolidação legislativa, verificamos que apenas 05 (cinco) projetos tiveram êxito, transformando-se em leis. Foram as leis nº 14.471/2007 (sobre cidades-irmãs), nº 14.454/2007 (sobre denominação de logradouros), nº 14.485/2007 (sobre datas comemorativas), nº 14.472/2007 (sobre honrarias e símbolos municipais), e nº 14.805/2008 (sobre tabagismo).
Menos de um quarto dos projetos se transformou em lei, e pode-se perceber, dentre os exitosos, que o padrão é de aprovação apenas de projetos cuja temática e objeto eram materialmente mais restritos, circunscritos a um assunto bem definido (tais como “honrarias”, “denominação”, “cidades-irmãs”), sem grande margem de intersecção entre diversas searas legislativas. Todos os projetos de lei cujos objetos eram a consolidação de uma gama muito abrangente de matérias, com temáticas amplas e de certo modo vagas e de difícil delimitação (como “cultura”, “educação”, “saúde”, “idosos” etc), não resultaram em lei, a exemplo do aqui tratado PL 108/2007, que cuidava de matéria ambiental.
Exemplo disso é o que ocorreu nos autos do PL 98/2007, que tratava de consolidação legislativa “referente à cultura”. Ali encontramos parecer elaborado pela assessoria jurídica da Secretaria Municipal de Cultura, que em grande parte elucida a questão acima apontada, de insucesso de projetos de lei que tentam consolidar leis sobre assuntos muito amplos.
Naquele parecer, cuja cópia segue anexa, considerou-se que “embora inegável a intenção meritória do projeto, ele não reúne condições de prosperar especialmente por ser inviável e contraproducente, além das ilegalidades que contém” (parecer anexo, doc. 01, grifados nossos).
A inviabilidade do mencionado projeto foi explicada pela D. Procuradora do Município da seguinte forma:
“’Cultura’ abrange muitos temas e muitos deles absolutamente diversos entre si, significando que não pode ser considerada como “matéria” para fins de integração de leis em uma consolidação.
Pois bem, a consolidação que se pretende editar reúne – além de normas de natureza completamente distinta do tema cultura, como adiante demonstrar-se-á – normas de matérias diversas totalmente independentes, as quais não podem ser reunidas em um só diploma unicamente em razão de apresentarem a palavra “cultura” ou outras como “museu”, “teatro” etc. no corpo de seu texto.
Como exemplo, dentre outros tantos que poderiam ser usados, juntou-se na lei tanto normas para a preservação de imóveis com características determinadas (tombamento) com as normas de fomento ao teatro, como regras edilícias para a construção de salas de cinema e teatro com as de criação de uma fundação municipal (Catavento). Pergunta-se: a quem serve essa reunião de normas tão díspares? Não aos operadores de direito, não aos munícipes” (cf. parecer anexo, doc. 01, grifados nossos).
Há, pelo que se depreende do trecho acima transcrito, incontornável impossibilidade de se consolidar de forma eficiente temas amplos como o da “cultura”, existindo, ao que nos parece, igual inviabilidade em relação a outros temas amplos, como o do “meio ambiente” aqui tratado.
Melhor sorte não colheu a tentativa de consolidação de leis relativas ao tema “educação”, consubstanciada no PL 104/2007. Após manifestação do Poder Executivo no sentido de que “a tarefa de realizar uma consolidação da legislação em questão, embora animada por elevados propósitos, mostra-se de difícil viabilização, considerando-se a atual profusão de normas na área em tela” (cf. manifestação anexa, doc. 02, grifados nossos), o projeto recebeu parecer contrário da própria Comissão de Educação, Cultura e Esportes desta Casa Legislativa.
III. A Anterior Tentativa de Consolidação em Matéria Ambiental
Passando-se à análise específica do projeto de lei que mais recentemente tratou da consolidação de leis ambientais (PL nº 108/2007), verifica-se que a redação final do projeto contava com 387 artigos, tratando de diversos temas relacionados com a matéria ambiental, tais como: emissão de ruídos, proteção de mananciais, emissão de poluentes por veículos automotores, licença para edificar em terrenos erodidos, áreas de proteção ambiental, anúncios publicitários em imóveis, brigadas ecológicas, dentre outros.
Os esforços consideráveis realizados para a consolidação mencionada foram infrutíferos, pois, mesmo após ter sido aprovado em primeira votação, o projeto nº 108/2007 não se transformou em lei, esbarrando em alguns óbices, de natureza jurídica e técnico-legislativa, apontados pela assessoria jurídica da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (cf. cópia anexa, doc. 03).
Referidos óbices, a nosso ver, e S.M.J., permanecem como impeditivos da realização do projeto de consolidação como o que aqui se pretende.
Deve-se ter em mente que as características do processo legislativo municipal tornam intensa a produção legislativa no município de São Paulo, com contínua mutação do ordenamento e fragmentação de leis esparsas sobre assuntos que poderiam, em tese, ser reunidos sob um mesmo título. Há, nesta seara, a situação apontada por CARLOS BLANCO DE MORAIS, no Manual de Legística que é obra de referência sobre o tema: “Factores como a tutela do ambiente, da qualidade de vida e dos diversos tipos de interesses econômicos e sociais contrapostos que despontam no quadro do fenômeno de globalização da economia de mercado, fizeram revivescer o movimento pluralista e com ele uma lei fragmentada, ocasional, superabundante e dobrada à tutela de uma miríade de interesses especiais” .
Tal situação, aqui a nosso entender caracterizada, leva à necessidade de complexa tarefa hermenêutica para se definir qual o comando legal aplicável. Por tais razões, e tratando especificamente do PL nº 108/2007, afirmou o Sr. Procurador do Município assessor da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente que “não obstante a presente minuta de consolidação se propor a resolver em parte esse problema, sua promulgação ao mesmo tempo ajudará a agravá-lo, pois, ante a caótica situação do ordenamento municipal, mostra-se praticamente impossível evitar-se que, por um lapso, sejam consolidadas normas já revogadas” (cf. parecer anexo, doc. 03).
Ademais, pelos mesmos motivos aqui ressalvados, aponta-se na referida manifestação que “não há como se evitar que, entre a elaboração de sua minuta e a aprovação do projeto dela originado, sejam as leis consolidadas alteradas por normas editadas nesse intervalo” (cf. parecer anexo), o que de fato é um risco essencial a ser considerado, em especial em relação à presente proposta de consolidação, cujo objeto é muito extenso.
Prosseguindo, pela leitura do PL 108/2007, percebe-se terem sido reunidos em um único projeto de diploma legal assuntos variadíssimos entre si, que dizem respeito ao meio ambiente mas que, em alguns casos, integram outros diplomas legais mais abrangentes, que tratam igualmente de outras matérias.
Ocorre, em relação à matéria aqui em comento, que “o direito, graças a um fenômeno de sobreprodução, tornou-se fragmentário, dado que a vertigem de legislar fora do quadro de um pensamento sistematizador dispersou as lei incidentes sobre a mesma matéria e matérias interdependentes. A mesma lei é sujeita a alterações e derrogações operadas por sucessivos instrumentos legislativos.” . Nesse cenário, não se mostra recomendável consolidar normas tão diversas entre si e dispersas em diplomas legais cujo tema principal, muitas vezes, apenas tangencia a matéria ambiental.
Exatamente nesse sentido foi a manifestação anexa, com a conclusão pela “impossibilidade ou mesmo inconveniência de se trazer para a presente consolidação disposições constantes de normas como o Plano Diretor Estratégico ou a que instituiu os Planos Regionais.”, concluindo-se que, mesmo após eventual consolidação, “determinadas questões continuarão a ser tratadas em normas esparsas” (cf. parecer anexo), o que em hipótese alguma seria desejável.
Aponta-se também naquela manifestação jurídica precedente a questão de que “em função dessa profusão de normas, mostra-se impossível através de uma lei consolidadora, reuni-las com uma adequada sistematização, já que determinados temas mostram-se longamente disciplinados por várias leis, enquanto que outros ainda não foram objeto de maior desenvolvimento, ou mesmo, sequer foram, tratados pelo legislador municipal”, o que de fato ocorre.
Considerando-se ainda o caráter interdisciplinar da matéria ambiental, verifica-se que uma consolidação de leis de tamanho vulto sobre esse tema acarretaria em tratamento fragmentado de alguns dos temas abrangidos, com “uma repartição de temas que, pela sua proximidade, deveriam ser tratados conjuntamente. É o caso, por exemplo, das normas de uso e ocupação do solo que, pela presente minuta de consolidação, terão temas cujas regras gerais permanecerão em leis já existentes e, simultaneamente, regras específicas incluídas na presente consolidação” (cf. parecer anexo, doc. 03).
Parece-nos então que a abrangência que se pretende conferir à consolidação aqui tratada poderá redundar em imposição de consequências indesejadas em outras leis, que uma vez alteradas pela consolidação serão afetadas de forma negativa em sua estrutura formal ou mesmo em seu sentido lógico. Ainda nas palavras de CARLOS BLANCO DE MORAIS, “as escolhas feitas relativamente ao posicionamento de certas normas acabam, em regra, por ter reflexos em muitas outras disposições. Daí que a alteração de algumas dessas leis possa ter consequências complexas ou críticas, já que a modificação pontual e descuidada de certos preceitos arrisca-se a ter um efeito de arrastamento não calculado em muitos outros, podendo gerar-se contradições, derrogações tácitas e normas potencialmente privadas de sentido ou objeto”
Por derradeiro, é muito ponderável, e deve ser presentemente considerado, o argumento trazido no parecer anexo, em relação aos aspectos formais de uma eventual consolidação do vulto da aqui tratada, ao afirmar que “parece-nos inadequado juntar, sob uma mesma norma, diplomas legais de excelente técnica com outros de aplicabilidade ou mesmo de constitucionalidade duvidosa, cuja revogação mostra-se como alternativa mais racional”.
IV. Análise do Objeto da Consolidação
Especificamente em relação ao requerimento ora analisado, de consolidação legislativa, verifica-se que se reveste, prima facie, de inegável relevância, pois, conforme se depreende do próprio texto do requerimento, visa à consecução efetiva dos “princípios constitucionais da legalidade, eficiência, publicidade e transparência”, além de objetivar a facilitação da compreensão da legislação existente, em consonância com o que prescrevia o artigo 7º das Disposições Gerais e Transitórias da Lei Orgânica do Município de São Paulo.
Sabendo-se que “a consolidação consistirá na integração de todas as leis pertinentes a determinada matéria num único diploma legal, com a revogação formal das leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados” , e realizando-se a consolidação conforme determina a Lei Complementar nº 95/1998, não há, em tese, impedimento algum para que se realize o objeto do presente requerimento.
Porém, considerando-se as experiências legislativas anteriores, que nos apontam com clareza os casos de sucesso e insucesso em tentativas de consolidação de leis, e a isso se conjugando as razões jurídicas anexadas a este parecer, prolatadas em sede de análise do PL 108/2007, bem como diante do que foi acima exposto, inclusive para resguardar a clareza das normas e a perfeita sistematização do ordenamento jurídico na esfera municipal, parece-nos mais prudente e eficaz que se empreenda uma maior divisão de assuntos para as normas a serem consolidadas, com mais especialização temática e menor intercomunicação entre diversas áreas do direito.
A definição precisa de consolidação legislativa nos é fornecida pela Lei Complementar nº 95/98, que no parágrafo 1º de seu artigo 13, dispõe que “A consolidação consistirá na integração de todas as leis pertinentes a determinada matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados” (grifados nossos).
Ao extrairmos do texto legal a opção do legislador por delimitar consolidações legislativas a uma “determinada matéria”, percebemos a necessidade preestabelecida de circunscrição do objeto legislativo a ser consolidado em um só tema, que possa ser facilmente separado de outros, sem interferências indevidas ou indesejadas. Na hipótese aqui analisada, no entanto, a temática “direito ambiental” é demasiado ampla, e não se subsume à hipótese legal acima transcrita, pois transita dentre diversas áreas do direito e não constitui, em si mesma, uma matéria perfeitamente determinada, dificultando a tarefa de consolidação, como acima foi descrito.
Embora louvável e meritório o propósito contido no requerimento em apreço, consideramos ser a consolidação de leis ambientais, assim genericamente reunidas, de impossível realização, pelos motivos acima aduzidos. Viável se afigura, no entanto, a realização de consolidações legislativas com temas mais delimitados, ou seja, “matérias” determinadas, que, embora possam ser agrupadas de forma mais ou menos uniforme dentro do título “direito ambiental”, possuam, cada uma, seu universo legislativo próprio, apresentando pouca interdependência em relação a outras matérias, e assim diminuindo as dificuldades acima apresentadas para consolidações muito extensas.
Mencionada divisão sistemática de matérias não significaria o abandono de nenhum tema específico, mas sim tentativa de conferir efetividade prática à consolidação já tentada por duas vezes sem sucesso (por meio dos PLs 394/1998 e 108/2007). Desta feita, para que não se enfrentem novamente os óbices já encontrados no passado, parece-nos que a elaboração de projetos de consolidação pontuais e menos abrangentes, poderá facilitar a tramitação legislativa, sem turbar a harmonia desejável entre as leis de um mesmo ordenamento jurídico.
V. Celebração de Convênio com o Poder Executivo
Consta ainda do requerimento formulado a possibilidade de celebração de “convênio com o Chefe do Poder Executivo para a realização de um trabalho conjunto entre os dois Poderes, visando à elaboração de uma consolidação legislativa realizada nos moldes do artigo 13 da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998”.
Conforme se verifica da leitura da Lei Complementar nº 95/1998, o projeto de lei de consolidação de normas poderá ser elaborado pelo “Poder Executivo ou o Poder Legislativo” (artigo 14, inciso I), de forma independente, sem que haja necessidade de colaboração entre Poderes.
Porém, analisando-se o histórico dos movimentos anteriores visando à consolidação de leis municipais, fica clara a constante colaboração existente entre os Poderes Legislativo e Executivo municipais, representadas nos autos deste requerimento pelas cópias dos Termos de Convênios nºs 01/2005 e 02/2010. E de fato, considerando-se que uma parcela das leis é de iniciativa do Poder Executivo, e que, mesmo após tramitarem regularmente por esta Casa Legislativa a maioria das normas passa pelo crivo sancionatório do Poder Executivo, parece-nos natural e salutar que membros dos dois Poderes integrem o Grupo de Trabalho destinado à consolidação de normas aqui pretendida.
Ademais, sendo o Poder Executivo o executor natural da lei, e possuindo em seus quadros pessoal técnico amplamente qualificado a tratar das matérias atinentes às leis que se pretende consolidar, e que muito poderão contribuir para a tarefa aqui em comento, extrai-se ser de todo recomendável, inclusive para que se garanta eficácia completa às consolidações realizadas, a celebração do convênio neste requerimento sugerido.
Logo, para que se garanta ciência e participação de todos os envolvidos no processo de elaboração normativa, assegurando-se também a posterior eficácia normativa das leis consolidadoras, e levando-se em conta o histórico de interesse e participação do Poder Executivo nas tarefas semelhantes anteriormente realizadas, nosso parecer é no sentido de não ser obrigatória, mas fortemente recomendável, a tentativa de celebração de um convênio com o Poder Executivo, com a finalidade de se elaborar conjuntamente os projetos de consolidação aqui tratados.
VI. A Autoria das Leis Consolidadas
Cabe ainda salientar, por oportuno, relevante transformação formal que atingirá todas as leis eventualmente consolidadas, decorrente da iniciativa proposta no presente requerimento. É que a consolidação legislativa eventualmente decorrente do requerimento em análise consistirá em uma nova lei, diversa e destacada das inúmeras leis anteriores que foram consolidadas e lhe deram origem. Da mesma forma, a autoria dessa nova lei consolidadora será atribuída exclusivamente aos autores do projeto de consolidação, e não a cada um dos parlamentares responsável pela autoria de cada uma das leis consolidadas.
Assim dita a Lei Municipal nº 12.535, de 24 de dezembro de 1997 (que deu nova redação e acrescentou parágrafo único ao artigo 1º da Lei nº 10.741, de 23 de agosto de 1989), em seu artigo 1º, que “As leis municipais, ao serem sancionadas e promulgadas, deverão conter o nome e a sigla partidária do autor do projeto que deu origem à lei, ainda que o autor da propositura não esteja mais no exercício do mandato.”. O “autor do projeto que deu origem à lei” acima mencionado é o autor do projeto que deu origem à lei de consolidação, e não cada autor de cada projeto que deu origem a cada uma das leis consolidadas.
Deve-se ter em mente, portanto, que ao realizar a consolidação de normas preexistentes, essas normas preexistentes deixarão de existir no ordenamento jurídico (“revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação”, Lei Complementar nº 95/1998, artigo 13, § 1º), deixando de ser tais leis computadas à autoria dos respectivos autores das proposições originais, e todas as normas reunidas na consolidação passarão a ter como autores exclusivamente os autores do projeto de consolidação.
VII. Conclusão
A tudo resumindo, e S. M. J.:
a) Nosso parecer é pela impossibilidade da realização de uma consolidação cujo objeto é tão amplo que abrange toda a legislação municipal a respeito de meio ambiente, pelos motivos acima longamente discorridos; sendo, no entanto, possível e viável, inclusive atendendo aos fins propostos na legislação incidente sobre o tema, a realização de consolidações legislativas cujos objetos circunscrevam-se a matérias mais específicas e bem delimitadas;
b) Embora não obrigatória, a participação do Poder Executivo na consecução de projetos de consolidação legislativa proporciona maior eficácia ao processo de elaboração legislativa, além de garantir a efetividade posterior das leis consolidadas, motivo pelo qual nos parece inteiramente desejável que se entabulem esforços no sentido de celebração de um convênio nos moldes dos anteriormente estabelecidos para o mesmo fim;
c) Em qualquer hipótese, deve-se ressaltar que as autorias das normas preexistentes reunidas em uma lei consolidadora superveniente serão perdidas, sendo a partir de então considerados como autores apenas os parlamentares que propuseram o projeto de consolidação.
É o parecer, que submeto à criteriosa apreciação superior.
São Paulo, 20 de agosto de 2018
Camila Morais Cajaiba Garcez Marins
Procuradora Legislativa
OAB/SP 172.690