Memo. Procuradoria nº 120/2018
Parecer nº 436/2018
Interessada: Procuradora Legislativa Chefe
Assunto: Custo benefício no procedimento de cobrança de valores recebidos a maior a título de vale-refeição.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
Trata-se de estudo realizado por servidor desta Casa, a pedido da Ilma. Procuradora Legislativa Chefe. A questão de fundo gira em torno do grande número de processos administrativos destinados à cobrança de valores pagos antecipadamente a título de vale-refeição, e passíveis de restituição após a exoneração dos servidores.
Dito de outra forma: todos os servidores desta Câmara Municipal recebem, no início do mês, via crédito em cartão eletrônico específico, o pagamento do vale-refeição pertinente ao mês inteiro. Como se trata de parcela indenizatória voltada a cobrir os custos de uma refeição diária em estabelecimento comercial, o valor é calculado de acordo com os dias de efetiva prestação de serviços.
Logo, o servidor exonerado, que já teve creditado o valor de vale-refeição referente ao mês inteiro, passa a ter o dever de restituir as quantias relativas aos dias em que não houve prestação de serviços; isto é, os dias posteriores à exoneração compreendidos naquele mesmo mês.
Essas cobranças dão origem a processos administrativos nos quais os ex-servidores são orientados no sentido de que devem realizar os pagamentos junto à tesouraria desta Casa. Nos casos em que não há êxito, os processos são encaminhados à Procuradoria Geral do Município de São Paulo para as providências cabíveis.
Tendo à vista o elevado número de processos administrativos similares em tramitação e o reduzido número de quitações das dívidas pela via administrativa, foi realizado levantamento que busca estimar a relação entre o custo e o benefício da cobrança.
A verificação entre o custo e o benefício de diversas cobranças é um tema recorrente na Administração Pública, sendo que diversos entes federados já adotaram providências destinadas à otimização dos recursos empregados em cobranças de dívidas nas quais a Fazenda figura como credora.
A título de exemplo, é possível citar a Portaria nº 75 de 22 de março de 2012, atualizada em 2018, na qual o Ministro da Fazenda determina: “I – a não inscrição na Dívida Ativa da União de débito de um mesmo devedor com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais); e II – o não ajuizamento de execuções fiscais de débitos com a Fazenda Nacional, cujo valor consolidado seja igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais)”.
A última atualização de valores teve origem em estudos realizados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. De acordo com tal análise a União dificilmente consegue recuperar valor igual ou superior ao custo do processo (https://www.conjur.com.br/2012-mar-26/pgfn-aumenta-20-mil-valor-minimo-execucoes-fiscais). Isso não significa que a União abre mão das quantias inferiores a tal valor. A dívida continua inscrita em dívida ativa e, caso ultrapasse o valor de referência, passa a ser tratada como qualquer execução fiscal.
Em âmbito municipal, há a lei nº 14.800/2008, atualizada pela lei nº 16.680/2017, que autoriza a Procuradoria Geral do Município a não ajuizar ações ou execuções fiscais de débitos tributários e não tributários de valores consolidados iguais ou inferiores a R$ 5.000,00 (cinco mil reais).
Todavia, não se tem notícia de legislação que autorize a Administração Pública de abrir mão da cobrança de dívida tributária ou não tributária ainda na fase administrativa.
Em processo administrativo que já tramitou nessa Procuradoria Legislativa autuado sob o número 1459/2006, já houve, inclusive, consulta à Procuradoria Geral do Município acerca da possibilidade de arquivamento das cobranças administrativas de pequenos valores. O caso concreto apreciado à época versava sobre a cobrança da quantia de R$ 6,32.
Da consulta em questão teve origem o parecer da lavra da Ilma. Procuradora do Município de São Paulo, Dra. XXXXXXXXXXXXXXX, OAB/SP nº XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, o qual recebeu a seguinte ementa:
EMENTA nº 11.204. Cobrança de valores antieconômicos. Consulta da Câmara Municipal sobre possibilidade de arquivamento. Impossibilidade. Inexistência de lei autorizadora. Incumbe à Procuradoria Geral a representação judicial do Município. Existência de normas e procedimentos próprios da PGM para inclusão no rol das cobranças inviáveis. Inaplicabilidade aos demais órgãos do Município. Aplicação dos princípios do interesse público, eficiência, razoabilidade e economicidade. Apresentação de minutas de projeto de lei. Cancelamento de débitos e autorização para não propositura de ação. (sem grifos no original)
Isso porque o Direito Público como um todo e, em especial, o Direito Administrativo, são regidos, dentre outros, pelo princípio da indisponibilidade do interesse público. Tal princípio parte da premissa de que o órgão público e seus agentes não são titulares dos interesses protegidos pela Administração, que são os interesses públicos. Estes apenas estão confiados à guarda e vigilância de tais agentes e órgãos.
Nas lições de José dos Santos Carvalho Filho, “os bens e interesses públicos não pertencem à Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 31).
No mesmo sentido leciona Diógenes Gasparini, para quem “não se acham, segundo esse princípio, os bens, direitos, interesses e serviços públicos à livre disposição dos órgãos públicos, a quem apenas cabe curá-los, ou do agente público, mero gestor da coisa pública” (GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo.17 ed. São Paulo: Editora Saraiva, pg. 72).
Daí ser imperativa a existência de lei que autorize o arquivamento dos processos em que há cobranças de pequenos valores pois, nesse caso, seria a própria coletividade quem estaria abrindo mão das quantias a receber, por meio de norma jurídica positivada por seus representantes democraticamente eleitos.
Assim, no caso concreto, de acordo com o princípio da indisponibilidade do interesse público, havendo conflito entre o interesse público (reaver os valores adiantados a título de vale-refeição) e o interesse privado (deixar de restituir tais valores), prevaleceria o primeiro sobre o segundo. Até porque tais valores pertencem, ao fim e ao cabo, à toda coletividade.
Sobre o particular, mostra-se relevante citar os comentários de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sobre o assunto. De acordo com os autores, “são vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncia a direitos do Poder Público ou que injustificadamente onerem a sociedade” (Direito Administrativo Descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. – 19 ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011, pág. 186.)
De forma ainda mais didática, a questão é abordada por Odete Medauar, “é vedado à autoridade administrativa deixar de tomar providências ou retardar providências que são relevantes ao atendimento do interesse público, em virtude de qualquer outro motivo” (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 143).
Por outro lado, não se pode perder de vista, também, que o artigo 37 da Constituição da República positivou o princípio da eficiência. Isto é, entendeu o poder constituinte que o Estado brasileiro, por meio de qualquer um dos seus entes, deve buscar a concretização dos fins públicos com o menor dispêndio possível de recursos.
Nesse sentido, foi muito oportuna a realização do estudo a nós apresentado, o qual demonstra preocupação justamente em reduzir elevados custos relacionados à promoção de cobranças administrativas de pequeno valor.
Em relação às possibilidades de melhoria apresentadas, cumpre informar que, a princípio, não haveria impedimento legal para a promoção da compensação dos valores adiantados a título de vale-refeição com verbas rescisórias devidas ao servidor exonerado. Nada obstante, deve-se atentar para o fato de que, em muitos casos, o servidor é exonerado com outras parcelas a restituir, como adiantamento de 13º salário, por exemplo. Assim, muitas vezes sequer há saldo positivo para que se promova a compensação com o valor do vale-refeição a restituir.
Assim, a sugestão que nos pareceu mais promissora consiste no possível cancelamento dos créditos depositados, em valor acima daquele que seria devido pelos dias trabalhados, tão logo ocorra a exoneração do servidor.
Como o pagamento do vale refeição se dá por meio de crédito eletrônico, conforme estabelecido no artigo 3º da lei nº 16936/2018 e no contrato nº 03/2016, avençado entre a Câmara Municipal de São Paulo e a XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, a operacionalização do cancelamento apenas pode ser promovida pela empresa contratada.
Assim, faz-se mister verificar, inicialmente, se de acordo com as atuais disposições contratuais há possibilidade de promover tal cancelamento, mediante comunicação da Câmara Municipal de São Paulo à empresa XXXXXXXXXX. Em caso negativo, deve-se verificar se eventual aditivo ao contrato poderia solucionar a questão.
Por fim, deve-se considerar que a Administração Pública, de forma geral, vem adotando medidas voltadas à desburocratização de seus procedimentos. Exemplo maior de tal movimento talvez seja a lei federal nº 13.726/2018, que “Racionaliza atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e institui o Selo de Desburocratização e Simplificação”.
Nesse contexto, não seria desarrazoada, ainda, a realização de estudos voltados à busca de soluções para a simplificação e consequente redução de custos do processo administrativo de cobrança.
Ante o exposto, conclui-se o seguinte:
i) O princípio da indisponibilidade do interesse público não autoriza a simples dispensa da cobrança de valores devidos por ex-servidores ainda na via administrativa. Até porque grande parte dos procedimentos adotados em tal estágio ainda são voltados à apuração e liquidação das quantias devidas.
ii) Nada obstante, o princípio constitucional da eficiência impõe que a Administração busque atingir as finalidades públicas a que se destina sem onerar demasiadamente o erário, atentando para a relação entre o custo e o benefício de suas ações.
iii) Assim, à luz dos elementos trazidos em relevante estudo realizado por servidor lotado no Expediente desta Procuradoria Legislativa, sugere-se seja verificada a possibilidade de implementação das seguintes possibilidades de melhoria: a) desconto dos valores depositados em crédito eletrônico a titulo de vale-refeição em numerário excedente aos dias efetivamente trabalhados, mediante comunicação da Câmara Municipal de São Paulo à empresa Sodexo Pass do Brasil Serviços e Comércio S/A, verificadas previamente possíveis questões contratuais; b) compensação com parcelas eventualmente devidas ao servidor no momento da quitação das verbas rescisórias; c) realização de estudos voltados à busca de soluções capazes de desburocratizar o processo administrativo de cobrança.
É a minha manifestação.
São Paulo, 05 de dezembro de 2018
RICARDO TEIXEIRA DA SILVA
PROCURADOR LEGISLATIVO
OAB/SP 248.621