Parecer nº 465/2015

Parecer nº 465/2015

Processo nº 72/2015

TID 13141919

Ref.: Contratação – Software Gestão de Recursos Humanos – Inexigibilidade de  Licitação – art. 25, inciso I, Lei Federal nº 8.666/93

À Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,

O presente processo foi encaminhado por SGA a fls. 172 para análise referente à possibilidade de contratação por inexigibilidade de licitação da atual contratada XXXXXXXXXXXXXXXXX. Após primeira análise, verificou-se necessária complementação de algumas informações por parte CTI, as quais foram prestadas a fls. 203 a 207. Deste modo, esta Procuradoria passará a análise da possibilidade da presente contratação se atentando apenas aos aspectos jurídicos do caso.

Inicialmente, é preciso que seja realizado um breve histórico da presente contratação para que seja possível visualizar algumas questões específicas do presente caso.

Em 2006 a CMSP promoveu uma licitação para contratação de empresa especializada para desenvolvimento de sistema de informação sob a forma de licença de uso, voltado à área de recursos humanos, incluindo módulo para registro de pessoal, controle de frequência cf. se verifica a fls. 05 e seguintes do PA nº 42/2010.

A referida licitação tinha por objeto a contratação de empresa especializada em desenvolvimento de sistema de informação sob a forma de licença de uso e utilização do mesmo na modalidade ASP — Application Service Provider, voltado à Área de recursos humanos, incluindo módulo para registro de pessoal, controle de frequência, processamento de folha de pagamento e administração de benefícios,

Neste certame a empresa supramencionada foi a vencedora, sendo elaborado o Contrato nº 20/2006 para prestação do serviço acima especificado pelo prazo de 12 meses, limitado a 48 meses.

O primeiro contrato previu a realização dos seguintes itens:

1. a) Implantação do sistema nas máquinas da contratante;
2. b) Migração dos Dados desde 1994 para o novo sistema;
3. c) Treinamento inicial de 22 funcionários;
4. d) Treinamento completo de todos os funcionários das unidades envolvidas — até 100 funcionários;
5. e) Licenciamento do uso;
6. f) Manutenção do Software por 12 meses.

Quando elaborado o 1º TA, fls. 20 do PA nº 42/2010 foi prorrogado o prazo para implantação dos itens c e d, pois estes ainda não estavam terminados, prorrogação que se deu novamente um ano depois para os referidos nos itens no segundo 2º TA, a fls. 08 do processo 42/2010.

No 4º TA, a fls. 05 do PA 42/2010 foi acrescido os seguintes itens no objeto do contrato 20/2006: Incremento de infraestrutura de hospedagem; recursos de hardware e software; link de comunicação com a rede local; serviços de desenvolvimento, adequação, testes, instalação, gerenciamento, gestão de integridade e segurança, manutenção, suporte técnico; máquina local servidora de versionamento de programas.

Transcorrido o prazo de 48 meses, foi estudado o caso para verificação da conduta que a CMSP tomaria referente à atual contratação.

Assim, segundo informação do CTI de 10/08/2010 a fls.59 do PA nº 42/2010 este informou: “Basicamente, foram analisadas, a pedido da Mesa, as várias alternativas contemplando a contratação do código-fonte como alternativa para independência em relação ao suporte, manutenção futura, tanto em custos como em prestação de serviços”.

Deste modo, após a análise em 11/08/2010 foi autorizado pela Mesa Diretora a abertura de licitação para contratação dos serviços de suporte técnico e manutenção do sistema XXXXXXXXXXXXXXXXX. O objeto não incluía a transferência de tecnologia e direitos aos códigos-fonte.

É importante pontuar neste momento, que a CMSP deliberou nesta reunião que era mais vantajoso manter a utilização do software XXXXXXXXXXXXXXXXX utilizado para gestão de Recursos Humanos. Deste modo, aparentemente, analisando apenas este aspecto já estaria inviabilizada a competição, pois outra empresa não poderia alterar o código fonte.

Conforme conceito extraído do Wikipedia, O “código fonte” pode ser entendido como uma sequência de comandos e procedimentos, escritos em uma determinada linguagem específica, através do qual é possível gerar os executáveis, ou seja, o software final propriamente dito. Quando um programa é compilado para se tornar um software em funcionamento, esse código é embaralhado e se torna ilegível’.

E ainda por sua importância, o “código-fonte” é o objeto central da proteção da legislação que disciplina a propriedade intelectual dos softwares em geral. Empresas de softwares comerciais guardam com muito cuidado o “código-fonte” de seus programas, pois se os seus rivais tiverem acesso a ele poderiam copiá-lo facilmente.

Não obstante, é importante verificar que o Termo de Referência da nova licitação a fls. 107 do PA. Nº 42/2010 sofreu várias alterações em relação à licitação anterior realizada em 2006, conforme se verifica:

3. a) Serviços de operação de Datacenter, incluindo recursos de equipamentos servidores, links de comunicação, monitoramento permanente de segurança através de certificações digitais SSL ou VPN, hospedagem, licenciamento de software básico, ambiente seguro em conformidade com NBR 17799, dentro dos níveis de serviço especificados no item 3.3.2 da descrição de referência do sistema.
4. b) Atividades de manutenção do sistema de informações XXXXXXXXXXXXXXXXX, incluindo serviços de help desk, analistas de negócios, DBA, gerente de projetos, analistas de sistemas, equipe de programação, ambiente de teste e homologação, ferramentas de apoio incluindo todas despesas indiretas, inclusive deslocamentos de técnicos para levantamentos presenciais e trabalhos de apoio ou operação assistida. Estão incluídos todos os custos de testes e adequações.
5. c) Atividades de analise e programação para desenvolvimento de novas funcionalidades, limitadas ao total de 960 horas anuais, em regime de banco de horas, sem compromisso mínimo de utilização por parte da CMSP, sob avaliação e autorização prévia da CMSP, incluindo todas as despesas indiretas, inclusive deslocamentos de técnicos para levantamentos presenciais e trabalhos de apoio ou operação assistida. Estão incluídos todos os custos de testes e adequações.
6. d) Atividades de instrutor para treinamentos e capacitações para reciclagem ou novas funcionalidades, limitadas ao total de 480 horas anuais, em regime de banco de horas, sem compromisso mínimo de utilização por parte da CMSP, sob avaliação e autorização prévia da CMSP, incluindo todas as despesas indiretas, inclusive deslocamentos dos instrutores.

Outrossim, naquela oportunidade houve previsão, dentre as obrigações da futura Contratada, a de depositar o código-fonte do programa XXXXXXXXXXXXXXXXX, nos seguintes moldes:

A CONTRATADA é obrigada, no interesse público, a depositar documentação técnica, em formato digital, que inclua o código-fonte, descrição de funcionalidades e procedures do banco de dados, modelagem lógica e física de dados do sistema XXXXXXXXXXXXXXXXXaos cuidados de instituição segura, com anuência da CMSP, cedendo a esta o direito de, em qualquer hipótese de desconstituição da Contratada ou descontinuidade imprevista de prestação de serviços de suporte técnico e manutenção, fazer uso de tais itens para garantir a continuidade de suas atividades com a utilização do sistema.

Quando foi realizada a pesquisa de mercado verificou-se que as empresas consultadas responderam em uníssono que não poderiam dar seus preços ao objeto a ser licitado, nem realizar as atividades descritas no termo de referência, como se verifica, por exemplo, na resposta da empresa Arte Gestão de Pessoas a fls. 150 do PA 42/10:

“Como o objeto desta contratação trata apenas da locação de software (SAAS) já existente na Câmara, não podemos atender a esta pesquisa de mercado. A empresa Arte Informática implanta, opera e gerencia os dados que ficam armazenados em seu sistema próprio. E caso a proposta de outro sistema, fosse apresentado os serviços devem incluir a migração de dados e capacitação garantindo que todas as funções de Recursos Humanos que atualmente são desempenhadas com o uso do sistema não sofressem interrupção”.

A mesma pesquisa foi enviada para Empresa Ação Sistemas a fls. 165 do PA nº 42/2010:

“Informo que a Ação Sistemas não realiza manutenção de outros softwares. Temos este serviço apenas para o Sistema Universal RH (o qual comercializamos).Se o interesse for aquisição de um sistema de RH, manutenção, consultoria, assistência técnica, treinamento e demais serviços afins, podemos enviar a proposta”.

Mais adiante, quem mais claramente elucida a questão é a manifestação da então Supervisora de SGA. 22 a fls. 179 do PA nº 42/10 ao tentar realizar a pesquisa de preços com as empresas que participaram do mapa de preços referente ao certame anterior ou mesmo da sessão de pregão:

“Efetuamos a pesquisa de mercado junto as empresas que participaram do último certame licitatório, bem como das empresas que participaram do mapa de preços que originou o certame anterior, tendo em vista que de acordo com o CTI são empresas grandes que poderiam estar atendendo ao quanto solicitado nas especificações constantes da pesquisa de preços e Termo de Referência”.

“Desta forma, entramos em contato com as empresas xxxxxxxxxxxx, xxxxxxxxx, xxxxxx, xxxxxxxxx e xxxxxxxxxxxxxx, que informaram, em síntese, que não é possível apresentar proposta para os serviços tratados no Termo de Referência, pois a grande maioria das empresas implanta, opera e gerencia os dados dos sistemas desenvolvidos por elas mesmas”.

Destarte, foi realizada licitação, na modalidade Pregão tendo por objeto a contratação de empresa especializada para execução de serviços referentes às atividades de hospedagem, manutenção e plena utilização do sistema de informações SIGEM/RH utilizado para gestão de Recursos Humanos da CMSP. Verifica-se pela Lista de Presença da sessão do Pregão nº 26/2010 Data 02/09/2010 às 14h00 constante do Processo n° 42/2010 que empresa XXXXXXXXXXXXXXXXX foi única que compareceu ao pregão a fls. 382, confirmando a resposta dada pelo mercado na pesquisa de preços.

A nova contratação materializada pelo Contrato nº 022/2010 a fls. 02 a 13 do PA 72/2015 assinado em 10 de setembro de 2010 entre esta Edilidade e a empresa XXXXXXXXXXXXXXXXX, teve seu prazo regulado do art. 57, inc. II, da Lei Federal nº 8.666/93 tendo a sua vigência por sessenta meses, uma vez que não se tratava apenas de utilização de licença de software e sim todas as funcionalidades referentes à utilização do Data Center conforme supramencionado.

Este foi o relatório elaborado para analisar a questão envolvendo a contratação que se pretende realizar por Inexigibilidade de Licitação.

Primeiramente, quanto à Inexigibilidade da Licitação, na própria análise do processo se verificou que a competição, na forma de contratação pretendida pela CMSP era e permanece impossível, tendo em vista que a Unidade SGA.1 necessita da utilização do software que possui customizações específicas para particularidades desta Casa. Para tanto é importante observar a manifestação de CTI a fls. 165 v., 166 e 167.v em que são apresentados os principais componentes adicionais customizados especificamente para CMSP, a saber:

16. Engine de Cálculo: processo de cálculo específico para CMSP com o número total de 16.448 linhas de código;
17. Módulo GNA: visa o cálculo automático (ou manual) da gratificação e a produção de consultas e relatórios específicos;

1. Módulos Ocorrências On line: organiza o processo de tratamento de ocorrências do servidor (férias, afastamentos, funções, comissões, etc.);
2. Módulo Averbações: cadastro com regras próprias para o tratamento de averbação do servidor;
3. Módulo Afastamentos: telas e regras específicas para tratar os afastamentos do servidor;
4. Processos customizados para devolução de dias de férias do servidor;
5. Módulo Contratação de estagiários;
6. Módulo Evolução Funcional: cadastros diversos para coleta de dados para geração de evolução funcional do servidor, com regras definidas pela CMSP;
7. Módulo Nomeações com emissão de modelos de relatórios específicos da CMSP;
8. Módulo VT e VR: implementados com as regras específicas da CMSP para vale transporte e refeição;
9. Módulo Consignações: trata da geração de consignações para servidores com desconto em folha de pagamento;
10. Módulo de Dívida de IRM: faz cálculo de importância recebida a maior
11. Módulo Aposentadoria: faz o cálculo de aposentadoria com base nas regras da legislação informadas no sistema e inclui a geração de relatório de resumo de solicitação de aposentadoria;
12. Módulo de Cálculo de processo Retroativo: realiza o processo de cálculo retroativo de folhas de pagamento;
13. Módulo Gliep: funcionalidade adicionada à tela de servidor;
14. Sistema Web Portal do Servidor;
15. Web Service para consulta de dados básicos dos funcionários.

Há ainda informação do próprio CTI a fls. 167 que para o desenvolvimento de todas estas funcionalidades foram demandas em uma estimativa ao menos 236.880 homem/horas. Então para elaboração de um sistema equivalente haveria necessidade de se dispender uma quantidade de tempo e de dinheiro equivalente, tendo em vista que a contratação não foi realizada pelo modelo “fábrica de software” e sim licença de uso, e por isto a CMSP não é detentora do código-fonte, nem das funcionalidades desenvolvidas.

Conforme conceito extraído do site Wikipedia, o termo “fábrica de software” nasceu da adoção do conceito de fábrica tradicional ao processo de desenvolvimento de sistemas e aplicações, ou seja, fábrica de software é a estrutura formada pelo conjunto de profissionais, recursos materiais, processos e metodologias para o desenvolvimento de softwares, sistemas e aplicações, englobando desde a análise de requisitos até a fase de manutenção.

O modelo “fábrica de software” é o previsto no art. 4º da Lei federal nº 9609/98 em que o contratante, após o pagamento do valor pela elaboração do software, fica detentor do seu código-fonte, podendo fazer as alterações que entenda necessárias ou autorizar que terceiros as façam, sem que sejam devidos valores pela licença de uso do direito autoral após o pagamento integral da contraprestação referente ao serviço intelectual de desenvolvimento.

Contudo, não foi este modelo adotado no momento da contratação inicial, e sim a simples utilização da licença de um software com as respectivas customizações, já apresentadas, dessa maneira há necessidade de alteração do paradigma atual.

Assim, é importante ressaltar, que esta mudança não pode ser realizada abruptamente, nesse momento o ideal é buscar minimizar a dependência, uma vez que esta já está verificada, pelas funcionalidades acima relacionadas. Isso porque, estas diversas customizações são importantes para que Setor de RH realize entre outras coisas, a contabilização do tempo de serviço, concessão de aposentadoria, o pagamento e recebimento de valores por parte do corpo de servidores desta Edilidade. Além disso, verificou-se que o treinamento dos funcionários nas novas funcionalidades demorou mais de dois anos, conforme foi observado no curso da primeira contratação.

Para tanto, segundo informação do CTI a fls. 206/207 do PA nº 72/2015 há necessidade de que se prossiga com a nova contratação para que sejam realizadas as medidas atinentes à garantia da autonomia desta Edilidade perante a utilização do software.

Também é importante verificar que a escolha da Inexigibilidade de Licitação em casos análogos, com inviabilidade de competição em razão da exclusividade do fornecedor, com fundamento no art. 25, inciso I, da Lei Federal nº 8.666/93, foi adotada no Tribunal de Contas do Município de São Paulo em contratação similar no Termo de Contrato nº 22/2012 para atualização, suporte técnico e desenvolvimento de novas rotinas, in loco, do software Personnel XXI – Módulo PEXXI – Administração de Pessoal e RH Ponto XXI – Controle de Frequência com a empresa xxxxxxxxxxxxx a fls. 90 a 92 v.

O mesmo se deu na contratação da empresa xxxxxxxxxxxxxxx para manutenção corretiva e evolutiva do sistema xxxxxxxxxxxxxx que cuida do sistema integrado de gestão de pessoas e competência no âmbito do Poder Executivo Municipal a fls. 125 a 130 e 133.

Percebe-se, em cumprimento ao art. 26 parágrafo único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93 que trata da justificativa do preço que o CTI se manifestou mais de uma vez a fls. 164 v. em que apresentou a razoabilidade nos preços das propostas comerciais a fls. 113 e 114, em comparação com os serviços prestados pelas empresas XXXXXXXXXXXXXXXXX no Executivo e XXXXXXXXXXXXXXXXX no TCM, usando a estimativa de pontos de função e a Regra 60/60 que serviram para corroborar os valores estimados.

Também se deu por bem a análise da razoabilidade dos preços referentes aos serviços de operação de Data Center em comparação aos valores análogos cobrados pela xxxxxxxxx e XXXXXXXXXXXXXXXXX, em que se manifestou no seguinte sentido a fls. 165 v. e 167.v do PA 72/10:

“Finalmente, comparando o valor da nova proposta anexa (R$ 12.922,00 mensais ou R$ 155.064,00 anuais) com os valores conforme análise acima ponderando as observações e ressalvas, avalio, s.m.j., que os preços são compatíveis”.

“Finalmente, comparando o da nova proposta juntada a este (R$96.203,34 x 12 = R$ 1.154.440,08 anuais) com os valores da análise acima e ponderando as observações e ressalvas, avalio, s.m.j., que os preços são compatíveis. Note-se que o preço proposto é o mesmo do 5º Termo Aditivo ao TC 22/2010”.

(Negritamos)

Faz-se também necessária análise por meio de outro prisma, haja vista a especificidade da presente contratação. A análise deve ser feita observando a possibilidade de aquisição do código-fonte. Esta alternativa segundo informação a fls. 209, cumulado com o email de fls. 208 demandariam um custo total aproximado em 15 anos, contados a partir de 2006, de R$ 36 milhões, o que demonstra ser uma alternativa mais cara, ao curto prazo.

Também consta dos autos Certidão da ABES – Associação Brasielira das Empresas de Software nº 150728/28.241 a fls. 74 a 78 v. do processo nº 72/2015 que certifica para os devidos fins a exclusividade do produto para a empresa XXXXXXXXXXXXXXXXX.

Cabe análise, ainda, sobre o prazo de duração da contratação. Desde a contratação anterior existem várias funcionalidades diferentes, incluindo recursos de equipamentos servidores, links de comunicação, monitoramento permanente de segurança através de certificações digitais SSL ou VPN, hospedagem. Deste modo, a contratação sob análise dispõe de muitas destas funcionalidades, mas possui desenvolvimentos e atividades que vão além, uma vez que será realizada a migração dos dados que se encontram atualmente hospedados no Data Center da Contratada, podendo assim ter sua duração por sessenta meses com base no artigo supramencionado e conforme manifestação do CTI às fls. 206 v. do PA nº 72/15.

Verifica-se que a referida migração, segundo informações do CTI a fls. 206 v. será feita em um prazo 02 anos, e somente após este prazo será possível utilizar o sistema no ambiente da Câmara ou em outro local indicado por esta.

Além disso, após este período inicial de migração do Data Center, segundo informação do CTI, há necessidade de que sejam realizadas ao longo do período de 36 meses descrições de funcionalidades completas do sistema e permitir, ao final do período contratual, a realização de um novo processo licitatório ou assumir a manutenção com recursos próprios.

Deste modo, o CTI recomenda que seja a contratação direta pelo período de 60 meses.

Apesar de ser um contrato direto por 60 meses, há necessidade de estabelecimento de critério de reajuste, como em todos os contratos administrativos, sendo esta regra prevista no art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993, nos seguintes termos:

“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

(…)

XI – critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;

(…)” (grifos nossos)

Além disso, a Lei 10.192/2001, traz disposições sobre o reajuste de contratos com duração igual ou superior a um ano, inclusos os administrativos, nas quais está prevista a utilização de índices de preços para tal fim:

“Art. 2º É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano.

• 1º É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade inferior a um ano.

(…)

Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com ela não conflitarem, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.

• 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir.”

(grifos nossos)

Por outra parte, cabe ressaltar que nos termos do art. 26 da Lei nº 8.666, de 1993, as situações de inexigibilidade, necessariamente justificadas, deverão ser comunicadas, dentro de três dias, à autoridade superior,  que no presente caso, é a Mesa Diretora para ratificação e publicação na Imprensa Oficial, no prazo de cinco dias, como condição para eficácia dos atos. Esta providência deve ser oportunamente levada a efeito.

Ainda sobre os aspectos legais da contratação percebe-se pela leitura da manifestação do CTI supracitada, bem como do relatório do histórico da contrataçãoque está explicitada a razão da escolha do fornecedor ou executante.

Contudo, transcorrido o prazo de 60 meses e este ponto deve ficar bem claro, não é possível qualquer contratação por inexigibilidade devendo existir um plano para autonomia desta CMSP diante da empresa evitando que as contratações se eternizem. Neste sentido é interessante a leitura do seguinte acórdão do TCU:

“(omissis)

Para os órgãos e entidades visitados in loco e que tiveram seus contratos de sistemas SMP analisados a unidade técnica sugeriu, além da medida que descrevi no item precedente, outra recomendação, no sentido de que essas organizações públicas envidassem esforços para:

‘(…) celebrar termo aditivo a contrato vigente com a empresa Link Data cujo objeto seja de serviços relativos ao sistema Asi, de modo a obter as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas.” (item 247 do relatório de auditoria)

Em vez de adotar a recomendação supratranscrita, conforme sugestão da unidade técnica, entendo que o TCU deve agir de forma mais rigorosa, por meio de determinação, com a mesma linha de atuação que norteou a prolação do acórdão 2.615/2007 – Plenário. Ademais, verifico que a situação caracterizada pelo alto risco de dependência tecnológica quanto a contratos de sistema SMP atinge uma quantidade muito maior de órgãos e entidades federais que não apenas aqueles que foram visitados pela equipe de auditoria da Sefti.

Assim, proponho ao colegiado que seja autuado apartado para investigação dessa questão no âmbito de toda a APF, no qual deve ser adotada a seguinte forma de atuação:

Preliminarmente, o levantamento, via diligência, junto à SLTI/MPOG, ao CNJ e ao CNMP, de quais órgãos e entidades da APF têm contratos de SMP com cláusulas que não permitem a exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade para um formato de dados de padrão aberto (a exemplo daqueles que foram identificados na presente auditoria);

Em seguida, com a possibilidade do exercício do contraditório e da ampla defesa por parte das empresas cujos sistemas incorram na limitação expressa na letra “a” supra (que podem ser reconhecidas como interessadas no novo processo), determinação às organizações públicas contratantes para que exijam das contratadas, via termos aditivos aos contratos em vigor, as funcionalidades e as informações necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade dessas organizações para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas.

Desse modo, poderá o TCU contribuir para o combate à dependência tecnológica em toda a APF e não apenas nos sete órgãos e entidades que tiveram seus contratos de sistemas SMP avaliados pela Sefti).

Ademais, tal medida implica em respeito ao princípio da isonomia, pois, caso fosse adotada a recomendação sugerida pela equipe de auditoria, poderia haver tratamento mais rigoroso, sem justificativas e amparo legal, em relação à Link Data, que é a principal, mas não a única fornecedora de sistemas SMP para os órgãos e entidades da APF.’

(…)

A última questão de auditoria (questão 3) teve como objeto a análise da viabilidade de a Administração Pública Federal adquirir ou contratar o desenvolvimento de sistema SMP de forma centralizada e disponibilizá-lo para os órgãos e entidades interessados.

Na verdade, tratar-se-ia da aquisição ou contratação de uma solução completa de tecnologia da informação, pois, junto ao sistema SMP, passaria a ser necessária a execução de muitas outras tarefas, como o cadastramento de bens móveis (e seu emplaquetamento), imóveis e contratos; o treinamento dos atores envolvidos (gestor global da solução, responsáveis pela gestão de material e patrimônio nos órgãos e entidades, técnicos que viriam a dar suporte à solução, bem como os usuários finais), a manutenção corretiva e evolutiva, entre outras.

Após explicitar as vantagens (em maior número) e as desvantagens (em menor número, mas não menos expressivas que as vantagens) da aquisição/contratação centralizada, a unidade técnica vislumbrou diferentes possibilidades para que essa opção fosse levada a efeito (item 256 do relatório de auditoria):

Contratação de entidade pública, por dispensa/inexigibilidade, para desenvolvimento de sistema padrão de SMP e provimento dos demais serviços que componham essa solução;

Contratação de entidade privada por licitação para desenvolvimento de software padrão de SMP e provimento dos demais serviços que comporiam essa solução;

Contratação de solução de SMP do mercado que atenda às necessidades dos diversos órgãos e entidades da APF, provavelmente por licitação.

A Sefti também teceu considerações sobre as possíveis formas de execução de um sistema SMP centralizado e, em seguida, concluiu que a “adoção de uma solução de TI de forma centralizada (…) trata-se de um desafio bastante expressivo com diversos riscos” (item 259 do relatório de auditoria). Os riscos podem ser percebidos pelas diversas possibilidades de obtenção do sistema SMP e da subsequente forma de execução da solução de TI que viesse a ser adotada, sem que seja possível atestar, de antemão, se o objetivo da boa e eficiente gestão dos materiais e do patrimônio da APF seria alcançado.

Concordo com a Sefti, em outra vertente de conclusão, quando reconhece a complexidade do assunto tratado na questão 3 de auditoria e sugere que a respectiva resposta passe pela “condução de estudos técnicos preliminares, de acordo com o inciso IX do art. 6º a Lei nº 8.666/1993 e à luz da IN SLTI nº 4/2008, caso o gestor global da solução considere oportuno e conveniente conduzir esses estudos, em função das prioridades e disponibilidade de recursos daquele órgão [referindo-se à SLTI/MPOG]” (item 262 do relatório de auditoria – grifo nosso).

De fato, cabe aos órgãos competentes de cada Poder (Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público da União) definir se a aquisição/contratação de uma única solução de TI para desempenhar o papel de um grande sistema SMP é conveniente e oportuna, considerando suas prioridades de gestão e limitações de recursos humanos e materiais.

Pode-se cogitar, também, como alternativa à adoção de um grande sistema único e centralizado, a possibilidade de coexistirem sistemas diversos – mais flexíveis, portanto, ao atendimento de especificidades de cada órgão ou entidade contratante -, mas com supervisão centralizada e observância de protocolos de interoperabilidade.

Assim, sistemas desenvolvidos por fornecedores distintos deveriam ser capazes de compartilhar suas bases de dados (a partir de um modelo de dados previamente definido pelo gestor global da solução) e fornecer ao administrador público, especialmente o de nível decisório, uma visão ampla e precisa sobre os bens e materiais de consumo que compõem o patrimônio da União.

Preserva-se, a partir dessa alternativa, a possibilidade de a APF não ficar restrita e dependente de um fornecedor e de uma única solução de TI e, ainda, de lidar com os sistemas legados, que poderiam se integrar às novas soluções interoperáveis.

Mesmo para a realização dos estudos técnicos preliminares vislumbra-se o investimento considerável de tempo e de recursos, a fim de mobilizar os órgãos e entidades da APF na busca pela resposta requerida pela pergunta constante da parte final do item 9.3 do Acórdão nº 1.100/2008 – Plenário, que originou esta fiscalização.

De qualquer modo, caso, por hipótese, seja a adoção de uma solução centralizada de TI para SMP (ou de mais de uma solução descentralizada, desde que interoperáveis) considerada prioritária pelo governo federal (Poder Executivo e outros Poderes), há que se reconhecer a grande possibilidade de ocorrência de ganhos efetivos para a gestão e a tomada de decisão, o que justifica o aprofundamento das investigações suscitadas na questão 3 da auditoria. Ademais, poderiam os órgãos e entidades federais não mais ficar dependentes da tecnologia que hoje detêm as poucas empresas que fornecem sistemas SMP para a APF (especialmente a Link Data).

Sistemas centralizados, como o Siafi, o Siasg e o Comprasnet, mas que permitem a entrada de dados de modo descentralizado, são bons exemplos de sistemas que se tornaram indispensáveis à gestão da contabilidade, administração e compras/contratações públicas, o que reforça a possibilidade de concretização dos ganhos que mencionei. Para a implementação inicial desses sistemas, incorreu o Estado brasileiro em riscos, esforços e gastos expressivos, com a clara expectativa de obtenção de ganhos de eficiência e economicidade futuros, que se esperam, também, para a área de sistemas SMP.

(omissis)

TCU, Sala das Sessões, em 18 de janeiro de 2012.

 ACÓRDÃO Nº 54/2012 – TCU – PLENÁRIO – Relatora: ANA ARRAES”

A fls. 170 o SGA. 23 não indica a dotação orçamentária para o presente exercício, tendo em vista que os recursos a serem onerados são do orçamento do exercício subsequente.

Assim segue minuta para apreciação de V.Sa., sendo certo, ainda que a referida empresa indicou quem subscreverá o instrumento por mensagem eletrônica a qual acompanham o CADIN, FGTS e INSS, CTM e a CNDT bem como cópia do contrato social.

Finalmente, há que se ressaltar que existe a necessidade do depósito da garantia contratual que corresponde a 5% do valor total do contrato para 60 meses.

Deste modo, solicito o encaminhamento do presente processo ao CTI para análise da minuta e posterior trâmite regular.

Este é o Parecer que submeto à apreciação superior de V. Sa. junto com a Minuta de Termo de Contrato e acórdão do TCU supracitado.

São Paulo, 18 de dezembro de 2015.

Carlos Benedito Vieira Micelli

Procurador Legislativo

Setor de Contratos e Licitações

OAB/SP nº 260.308

Contratação – Software Gestão de Recursos Humanos – Inexigibilidade de  Licitação – art. 25, inciso I, Lei Federal nº 8.666/93