Parecer nº 707/2017
Ref.: PA 1256/2017 – TID 16798541
Interessado: XXXXXXXXXXXXXXXX
Assunto: Averbação de tempo de serviço
Senhora Supervisora,
Trata-se de requerimento visando a averbação de tempo de serviço público prestado pelo servidor acima nomeado acima identificado prestado junto à Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE, para fins de adicionais de tempo de serviço e sexta-parte.
O servidor apresentou a indispensável Certidão de Tempo de Serviço fornecida pelo órgão, e SGA.1 manifestou-se no sentido da possibilidade de averbação do tempo para os fins solicitados.
A Lei nº 10.430, de 29 de fevereiro de 1988, assim dispõe:
“Art.31 – O tempo de serviço público prestado à União, aos Estados, a outros Municípios e às Autarquias em geral será computado, integralmente, para efeitos de aposentadoria, disponibilidade, adicionais por tempo de serviço e sexta-parte.”
Considera-se tempo de serviço público para os efeitos do artigo 31 acima, aquele prestado à Administração Pública Direta e, no caso de Administração Pública Indireta, só se considera tempo de serviço público aquele prestado junto a autarquias (gênero), consideradas como tal, as autarquias fundacionais (espécie).
Fundação autárquica e autarquia são a mesma coisa, possuem o mesmo regime jurídico. Vinculam-se administrativamente ao Poder Público que as instituiu; são criadas para desempenho de finalidades fundamentalmente de interesse público e são mantidas por meio de recursos públicos, sujeitas a controle orçamentário, caso extintas, seu patrimônio reverte ao Estado.
As fundações são denominadas autarquias fundacionais quando reúnem as seguintes características: a) criadas por lei, vinculadas a ente ou órgão da Administração Direta para fins de controle institucional e seu dirigente é nomeado pelo Poder Executivo; b) a atividade desenvolvida pela fundação é eminentemente pública, com objeto social de interesse público; c) caso seja extinta, seus bens devem reverter ao patrimônio do Estado.
No caso em apreço, cuida-se da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE, instituída pela Lei Paulista Nº 1866/1978 e Estatuto aprovado pelo Decreto Estadual 13.161/1979.
Nos termos da citada Lei, a Fundação i) é vinculada a uma Secretaria de Estado (à época a Secretaria da Economia e Planejamento), ii) tem patrimônio atribuído pelo Estado, dotação consignada no orçamento estadual, iii) seus bens e direitos passarão a integrar o patrimônio do Estado no caso de sua extinção, iv) seu presidente é nomeado por livre escolha do Governador, e v) suas finalidades são fundamentalmente de interesse público, tais como descritas no artigo 3º da lei instituidora, in verbis:
“Artigo 3º – São finalidades básicas da Fundação:
I – coletar, organizar, analisar e divulgar informações técnicas e dados estatísticos;
II – identificar a situação do desenvolvimento econômico e social do Estado, através do levantamento e análise de dados;
III – proceder as análises conjunturais e estruturais, através da realização de estudos e pesquisas, tendo em vista o preparo de indicadores, que subsidiem a ação governamental;
IV – definir metodologias e formas de execução no âmbito da Administração centralizada e descentralizada do Estado, das atividades de identificação, obtenção, seleção e processamento de informações técnicas e dados estatísticos para uso e divulgação pelos diversos órgãos da Administração do Estado, de acordo com os objetivos do Sistema Estadual de Análise de Dados Estatísticos – SEADE;
V – acompanhar programas e projetos governamentais e informar sobre o seu andamento;
VI – divulgar, para a sociedade como um todo, informações técnicas e dados estatísticos;
VII – capacitar recursos humanos da Administração do Estado para operação e uso de informações técnicas e dados estatísticos;
VIII – realizar estudos e projetos de sua especialidade, mediante remuneração, excetuados os elaborados para órgãos da Administração do Estado, quando de interesse mútuo;
IX – desenvolver outras atividades compatíveis com as suas finalidades.”
Apesar de a lei afirmar que a entidade adquirirá personalidade jurídica a partir da inscrição de seu ato institutivo no registro competente, deve-se lembrar que antes da Constituição Federal de 1988 as fundações criadas pelo Poder Público tinham como fundamento o Código Civil e portanto personalidade jurídica de direito privado, eis que até então a Constituição Federal não previa a existência de fundações públicas.
Entretanto, com o advento da CF/88, que contempla as fundações públicas, consolidou-se o entendimento de que essas fundações são pessoas jurídicas de direito público, integrantes da Administração Indireta e assemelhadas às autarquias, desde que presentes os requisitos mais acima expostos, além de não explorar atividade econômica em igualdade de condições que as empresas privadas.
Ao falar das Fundações, Maria Sylvia Zanella em sua obra “Direito Administrativo”, São Paulo: Atlas, 21ª ed., p. 413.nos ensina:
“Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de fundação, ele pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as prerrogativas e sujeições que lhe são próprias, ou subordiná-la ao Código Civil, neste último caso, com derrogações por normas de direito público. Em um e outro caso se enquadram na noção categorial do instituto da fundação, como patrimônio personalizado para a consecução de fins que ultrapassam o âmbito da própria entidade”.
E continua a autora:
“Em cada caso concreto, a conclusão sobre a natureza jurídica da fundação – pública ou privada – tem que ser extraída do exame da sua lei instituidora e dos respectivos estatutos.”
Sobre o tema, Edmir Netto de Araújo (Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005, p. 165) também ponderou:
“Fundação, como categoria jurídica (ainda não particularizada em uma disciplina do direito), é um patrimônio personalizado e dirigido (“afetado”) à realização de alguma finalidade. Se tal finalidade for pública (interesse público), e se essa pessoa jurídica estiver submetida a um regime jurídico de direito público, temos a autarquia fundacional, que é denominada na doutrina (principalmente estrangeira) como fundação de direito público, ou seja, uma das espécies de autarquia”.
Assim, diante do exposto, o SEADE é fundação estadual que possui regime jurídico idêntico ao das autarquias, também denominada autarquia fundacional, razão pela qual concluo que o tempo de serviço prestado pelo requerente à Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE poderá ser averbado para os efeitos do art. 31 da Lei 10.430/88.
É o meu parecer, que submeto à elevada apreciação de Vossa Senhoria.
São Paulo, 22 de agosto de 2017.
LUIZ EDUARDO DE SIQUEIRA S.THIAGO
Procurador Legislativo – OAB/SP 109.429