Parecer nº 815/2017
TID 16991446
Ref.: Memorando 031/2017 – Vereador XXXXXXXXXXXXXXXX
Assunto: Questionamento a respeito da competência legislativa municipal, especialmente da iniciativa parlamentar, no que diz respeito à matéria ambiental de interesse local, tendo em vista a decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 729.726.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
I – Trata-se de parecer solicitado a esta Procuradoria pelo ilustre Vereador XXXXXXXXXXXX, em que é formulado questionamento a respeito da competência legislativa municipal – e mais especificamente do Legislativo Municipal – no que diz respeito à matéria ambiental de interesse local, tendo em vista a decisão monocrática emitida pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal Dias Toffoli no Recurso Extraordinário 729.726.
A Constituição da República Federativa do Brasil, ao repartir as competências legislativas, estabeleceu que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal a função de legislar sobre a matéria ambiental (art. 24, VI e VIII da Constituição). Com relação aos Municípios, a Constituição não foi expressa, todavia, lhes conferiu competência para legislarem sobre interesse local (artigo 30, I CF), o que de certa forma, acaba por englobar a proteção ambiental, que se encontra prescrita no âmbito dos diversos segmentos e interesses da Cidade, bem como a competência legislativa suplementar.
Em obra sobre distribuição de competências [Competências na Constituição de 1988. Atlas, 2013, p. 97] Fernanda Dias Menezes de Almeida, professora da Faculdade de Direito da USP, explica que: “Quanto à legislação federal, o Município complementará ou suprirá normas gerais da União ao exercer, por exemplo, a competência privativa de instituir os próprios tributos. […] No que se refere à suplementação de legislação estadual pelo Município, será ela possível também quando o exercício de competência material privativa se condicionar à observância de legislação do Estado. O artigo 30, IV, fornece exemplo dessa situação, ao prever que ao Município compete criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual.”
De acordo com Luiz Alberto David Araújo [Curso de direito constitucional. Saraiva, 2006, p. 274]: “Assim sendo, parece claro que a divisão de competências concorrentes próprias ocorre em três níveis: no federal, onde foi conferido à União o poder de criação de normas gerais; no estadual, em que foi outorgada a competência suplementar aos Estados-membros; e no municipal, onde os Municípios ficaram encarregados da suplementação das normas gerais e estaduais em nível local todas as vezes em que este interesse ficar evidenciado.”
O Ministro do STF Gilmar Mendes [Curso de Direito Constitucional. Saraiva, 2007. p. 776] não discorda : “A competência suplementar se exerce para regulamentar as normas legislativas federais e estaduais, inclusive as enumeradas no art. 24 da CF, a fim de atender com melhor precisão, aos interesses surgidos das peculiaridades locais.”
A situação apresentada pelo Nobre Vereador envolve a decisão monocrática do Ministro do STF Dias Toffoli no âmbito do Recurso Extraordinário 729.726. O caso envolvia a Lei nº 3.977/2009, do Município de Rio Claro, a qual determinou a obrigatoriedade de substituição das sacolas plásticas por sacolas biodegradáveis. Neste caso, o Ministro Dias Toffoli embasou-se em dois julgados proferidos em sede de repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal: o Recurso Extraordinário com Agravo ARE 878.8911 (Tema de Repercussão Geral 917) e o Recurso Extraordinário – RE 586.224 (Tema de Repercussão Geral 145).
O Tema 145 ficou assim ementado: “O município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituição Federal).” Ou seja, o STF entendeu que é possível ao Município legislar acerca de questões ambientais, desde que se trate de questão local e que não viole o regramento conferido à matéria pelos outros entes competentes, quais sejam, União e Estados da Federação.
Já o tema 917 tem a seguinte redação: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,”a”, “c” e “e”, da Constituição Federal).” Assim, o entendimento atualmente predominante no Supremo dita que uma lei de iniciativa parlamentar não fica viciada por inconstitucionalidade apenas ao criar uma despesa para o Poder Executivo. O que deve ser observado é o que diz respeito ao seu efeito sobre os órgãos e servidores do Poder Executivo.
III – Em conclusão:
A) É autorizado ao Município legislar sobre temas ambientais, desde que nos limites do Tema 145 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal, ou seja, desde que atenda ao interesse local e não viole os regramentos já introduzidos em âmbito estadual e federal.
B) É possível a iniciativa parlamentar acerca de leis ambientais, desde que seguida a orientação exposta no item A e que o projeto legislativo não trate da estrutura ou da atribuição dos órgãos do executivo, nem do regime jurídico dos servidores públicos do Poder Executivo, de acordo com a leitura conjunta dos Temas 145 e 917 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal.
Este é o parecer que submeto à Vossa criteriosa apreciação.
São Paulo, 16 de outubro de 2017.
RAFAEL DE SOUZA BORELLI
Procurador Legislativo
OAB/SP nº 339.970