Parecer n.º 866/2017
Ref.: Memo GVº 51 nº 21
TID 17126146
Assunto: Instalação de horta comunitária em espaço do edifício da CMSP – Custeio e financiamento por meio de ONG – Captação de recursos na iniciativa privada – Pedido de esclarecimento de questionamentos.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora Substituta:
Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Vereador Reginaldo Tripoli acerca da possibilidade de instalação de horta comunitária em espaço não utilizado do edifício onde situada a Câmara Municipal de São Paulo.
Para tanto, esclarece que após busca de parceiros para execução do projeto, concluiu-se que ONG XXXXXXXXX seria a entidade com melhores condições para a execução da tarefa de elaboração e cuidado da horta. Informa, ainda, que para a viabilidade financeira e manutenção do projeto, sem ônus para a Câmara, a ONG buscará recursos na iniciativa privada. Diante desse cenário, solicita os seguintes esclarecimentos:
a) É possível a instalação de placa no local da horta com identificação e agradecimento do patrocinador?
b) Esse patrocinador poderá divulgar em sua comunicação o apoio existente?
c) É necessário um chamamento público para a definição da ONG que apoiará o projeto?
Pois bem. A instalação de horta comunitária em espaço não utilizado do imóvel onde situada a Câmara Municipal de São Paulo por entidade interessada no desenvolvimento do projeto constitui hipótese de utilização privativa de bem público por particular, cabendo observar que, conforme ensinamentos de Hely Lopes Meirelles , qualquer que seja a categoria do bem público – uso comum, uso especial ou dominical – é possível à administração pública outorgar a particulares determinados o seu uso privativo.
Quando inexistente conformidade entre a utilização levada a feito por particulares com o destino principal a que o bem público está afetado, entende a doutrina tratar-se de hipótese de uso anormal do bem. Nesse sentido os esclarecimentos de Maria Sylvia Zanella de Pietro, que ao tratar do tema, assim esclarece:
“O uso do bem público por particular nem sempre tem por objeto o mesmo fim a que ele se destina, embora deva ser sempre compatível. Daí resulta a distinção, aceita por alguns autores, entre uso normal e anormal.
Uso normal é o que se exerce em conformidade com a destinação principal do bem; e uso anormal é o que atende a finalidades diversas ou acessórias, às vezes em contradição com aquela destinação.
(…)
As utilizações anormais só devem ser consentidas na medida em que sejam compatíveis com o fim principal a que o bem está afetado, ou seja, desde que não impeçam nem prejudiquem o uso normal do bem. Seu exercício depende, em geral, de manifestação discricionária do poder público, podendo o ato de outorga ser a qualquer momento revogado, uma vez verificada a incompatibilidade com a utilização normal. O título jurídico mais adequado para esse tipo de uso privativo é a permissão de uso, em virtude da discricionariedade e precariedade que a caracterizam.”
Esta é a hipótese do caso em apreço, tendo em vista o projeto pretendido detém fim diverso do imóvel onde situada a Câmara Municipal de São Paulo, que se presta à realização dos serviços legislativos e ao cumprimento da função institucional desta Edilidade.
Dessa forma, à luz do entendimento doutrinário acima indicado e, ainda, da legislação municipal acerca do tema, notadamente do quanto disposto no art. 114 da Lei Orgânica do Município de São Paulo , dentre os instrumentos existentes no ordenamento, entendo que a permissão de uso constitui o meio hábil a formalizar o projeto pretendido, a ser outorgada mediante prévio juízo de conveniência e oportunidade por parte da Mesa Diretora desta Edilidade acerca da implementação da horta comunitária, notadamente diante de informações concretas acerca do projeto pretendido, especialmente no que diz respeito ao local onde se pretende a instalação da horta comunitária, dimensão de sua estrutura e, ainda, a quem se destinará o produto de sua produção.
Embora o art. 114, §3º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, não exija a realização de procedimento licitatório previamente à outorga da permissão de uso, entendo recomendável a utilização de processo de escolha simplificado, com publicação de instrumento convocatório de entidades interessadas e indicação de critérios objetivos de escolha, em homenagem aos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade e da probidade administrativa.
No ponto, observo que a realização de processo de escolha de entidades ainda se faz necessário por força do quanto disposto no art. 18 da Lei Municipal nº 16.212/2015 (anexo), cuja aplicação analógica entendo cabível, que ao regulamentar a instalação de hortas comunitárias orgânicas de caráter educativo nas praças do município de São Paulo, aponta que o projeto depende de prévia análise da administração pública das propostas apresentadas pelos interessados. Nesse sentido:
Art. 18. As propostas de instalação de hortas comunitárias orgânicas de caráter educativo nas praças deverão ser encaminhadas para as respectivas Subprefeituras, mediante solicitação contendo, no mínimo, a localização, as dimensões e a indicação dos responsáveis pela manutenção.
§1º A Unidade de Áreas Verdes da Subprefeitura expedirá manifestação considerando as condições de solo, irrigação, insolação, topografia e entorno, ouvindo o comitê de usuários, quando houver.
§2º Havendo autorização para a instalação da horta, a Subprefeitura apoiará a implantação dentro de suas possibilidades, em parceria com a Supervisão de Abastecimento da Secretaria Municipal do Desenvolvimento, Trabalho e Empreendedorismo, a Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente e outras Secretarias Municipais atuantes no entorno da praça.
No que diz respeito à instalação de placa no local da horta com identificação e agradecimento de eventual patrocinador e divulgação do apoio realizado, observo, preliminarmente, inexistir legislação editada por esta Câmara Municipal, acerca dos bens afetos a sua destinação, regulamentando o tema.
Todavia, no âmbito do Poder Executivo municipal, o Decreto nº 57.583/2017 (anexo), que institui o Programa Adote uma Praça e estabelece regras especiais para a celebração de termos de cooperação com a iniciativa privada, regulamenta em seus arts. 12 e 13 a utilização de mensagens indicativas, nos seguintes termos:
Seção IV
Das Mensagens Indicativas
Art. 12. Nos termos do disposto no § 1º do artigo 50 da Lei nº 14.223 , de 26 de setembro de 2006, a colocação de mensagens indicativas de cooperação obedecerá aos seguintes parâmetros:
I – para os canteiros centrais e laterais de vias públicas com largura menor que 1,50m (um metro e cinquenta centímetros), será permitida a colocação de, no máximo, 1 (uma) placa indicativa para cada 100m (cem metros) lineares de extensão, com dimensões máximas de 0,60m (sessenta centímetros) de largura por 0,40m (quarenta centímetros) de altura, afixada à altura máxima de 0,50m (cinquenta centímetros) do solo;
II – para praças e áreas verdes, com ou sem denominação oficial, e canteiros centrais e laterais de vias públicas com largura igual ou maior que 1,50m (um metro e cinquenta centímetros), será permitida a colocação de 1 (uma) placa com dimensões máximas de 0,60m (sessenta centímetros) de largura por 0,40m (quarenta centímetros) de altura, afixada à altura máxima de 0,50m (cinquenta centímetros) do solo, a cada 1.500m² (mil e quinhentos metros quadrados) ou fração.
Parágrafo único. Em nenhuma hipótese as placas indicativas de cooperação serão luminosas.
Art. 13. As placas com mensagens indicativas de cooperação deverão conter as informações sobre o cooperante ou sinal distintivo com símbolos comerciais ou logomarcas, além dos dados da cooperação celebrada com o Poder Público Municipal, e seguirão modelos previamente estabelecidos pela Comissão de Proteção da Paisagem Urbana – CPPU.
Referida regulamentação, ainda que aplicável ao Poder Executivo Municipal, pode ser utilizada como parâmetro para o projeto de instalação de horta comunitária em área afeta a esta Edilidade. Assim, a vista do quanto ali exposto, entendo possível unicamente a instalação da placa indicativa do patrocínio privado, sugerindo-se a utilização dos parâmetros indicados nos arts. 12 e 13 do Decreto em questão.
É o Parecer que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa.
São Paulo, 23 de novembro de 2017.
Ana Paula Sabadin S. T. Medina
Procuradora Legislativa
OAB/SP n.º 309.274