Parecer 99/2018
TID 17430681
Interessado: Ilmo. Secretário Geral Administrativo
Assunto: Requerimento de afastamento com dispensa de ponto sem ônus para a Edilidade apresentado por funcionário ocupante de cargo de livre provimento e exoneração
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora:
Trata-se de requerimento encaminhado por XXXXXXXXXXXXXXXXX, servidor público municipal ocupante de cargo de livre provimento nesta Casa, por meio do qual requer dispensa de ponto sem ônus para a Edilidade entre os dias 23.04.2018 e 18.05.2018.
Anexou ao pedido documentos por meio dos quais comprova haver sido selecionado para participar do evento denominado “United Nations Regional Course in International Law for Latin America and the Caribbean”, promovido pela Organização das Nações Unidas e a ser realizado na cidade de Santiago do Chile.
Em memorando encaminhado à esta Procuradoria, o Ilmo Sr. Secretário Geral Administrativo questiona sobre a possibilidade jurídica de autorizar a dispensa de ponto de servidor ocupante de cargo de livre provimento em comissão, bem como a qual autoridade caberia tal competência.
Ab initio, deve-se destacar que o investimento na capacitação, atualização e aprimoramento profissional dos servidores públicos possui previsão no artigo 90 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que consagrou o princípio da valorização do servidor público. Transcreve-se:
Art. 90 – A administração pública municipal, na elaboração de sua política de recursos humanos, atenderá ao princípio da valorização do servidor público, investindo na sua capacitação, no seu aprimoramento e atualização profissional, preparando-o para seu melhor desempenho e sua evolução funcional.
No âmbito da Câmara Municipal de São Paulo é o Ato nº 1024/2008 que dispõe acerca dos critérios e procedimentos para a participação de servidores do Quadro de Pessoal do Legislativo em atividades de natureza técnica, cultural e científica.
Importante destacar, porém, que tal Ato não trata dos servidores ocupantes de cargo de livre provimento e exoneração. Isso porque o artigo 2º, que define o âmbito de aplicabilidade da Ato, menciona apenas os funcionários públicos detentores de cargo efetivo na Câmara (inciso I), servidores celetistas (inciso II) e funcionários e servidores públicos comissionados lotados nos órgãos acima mencionados (inciso III).
O referido artigo menciona, ademais, que os servidores abrangidos devem estar lotados na Secretaria Geral Administrativa – SGA, Secretaria Geral Parlamentar – SGP, Procuradoria da Câmara Municipal de São Paulo, Centro de Comunicação Institucional – CCI, Centro de Tecnologia da Informação – CTI, e Consultoria Técnica de Economia e Orçamento – CTEO.
Todavia, o Ato nº 971/2007, que trata das despesas pagas com a verba Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete, prevê, em seu artigo 3º, IX e X, a possibilidade de utilização de tais recursos para fazer frente às despesas com eventos e cursos dos quais participem os funcionários dos gabinetes. Perceba-se:
Art. 3º Poderão ser ressarcidas despesas das seguintes espécies:
(…)
IX – aperfeiçoamento profissional, em cursos ou eventos de natureza temporária, dos servidores lotados no Gabinete, desde que relativos a atividades inerentes ao suporte do exercício do mandato Parlamentar.
X – despesas com realização de seminários e outros eventos promovidos nas dependências da Câmara Municipal de São Paulo, desde que guardem estrita relação com o exercício do mandato e observadas as normas que disciplinam seu uso, vedado o ressarcimento de gastos com coquetéis e congêneres.
Claro está, portanto, que no caso dos servidores lotados em gabinetes, as despesas decorrentes de participação em cursos ou eventos serão custeadas com a própria verba Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete.
Isto posto, é possível, desde já, chegar às seguintes conclusões:
(i) os servidores ocupantes de cargo efetivo na Câmara, aqueles cujos liames jurídicos com a Edilidade são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, e os comissionados, todos desde que lotados na Secretaria Geral Administrativa – SGA, Secretaria Geral Parlamentar – SGP, Procuradoria da Câmara Municipal de São Paulo, Centro de Comunicação Institucional – CCI, Centro de Tecnologia da Informação – CTI, e Consultoria Técnica de Economia e Orçamento – CTEO são regidos, para efeito do que se discute nos presentes autos, pelo Ato nº 1.024/2008;
(ii) os servidores e funcionários lotados nos gabinetes, independentemente do regime jurídico por meio do qual se vinculam à Administração, sofrerão a incidência das normas contidas no Ato nº 971/2007; e
(iii) não existe regramento específico para os servidores ocupantes de cargo de livre provimento e exoneração lotados em lugares que não sejam gabinetes de vereadores, ainda que engajados na estrutura administrativa da Edilidade.
Este é o panorama normativo atual pertinente à forma de custeio de cursos e eventos cuja participação de servidores é estimulada pela Edilidade.
Relevante mencionar, ademais, que o Ato nº 1329/2016 regulamenta, novamente no âmbito do Legislativo Municipal, a aplicação do artigo nº 46 da lei nº 8.989/1979, que dispõe sobre o afastamento de funcionário público efetivo municipal para participação em congressos, certames desportivos, culturais ou científicos.
Faz-se mister acrescentar, sobre o particular, que o artigo 4º do Ato 1.024/2008 deixa claro que o estímulo à participação dos servidores não se dará em relação a todo e qualquer evento de natureza técnica, cultural ou científica. É preciso que exista pertinência temática entre o evento e as atribuições do servidor.
Isto posto, será sempre necessária, na apreciação de pedidos de tal natureza, a verificação da compatibilidade entre o curso ou evento e as atribuições desempenhadas pelo servidor.
Quanto a este aspecto, para elucidar o presente caso concreto, o anexo III da Lei Municipal nº 16.671 de 8 de junho de 2017, que alterou a lei nº 13.637/2003, define as atribuições do cargo do servidor requerente da seguinte forma:
a) definir prioridades e forma de encaminhamento para o atendimento às demandas dos munícipes;
b) coordenar a realização de pesquisas e estudos que envolvam a área de atuação do parlamentar, em sintonia com a inserção político-partidária do Vereador;
c) assessorar o Parlamentar nas reuniões de comissões, audiências públicas e outros eventos, internos ou externos.
Como visto, algumas das atribuições do servidor são definidas por meio de conceitos jurídicos indeterminados, cujo conteúdo material apenas ganhará concretude na análise de cada caso pessoal.
Assim, é certo que o órgão ao qual o servidor está vinculado, ou seja, o 20º gabinete de vereador, detém maiores informações quanto às suas atribuições cotidianas. Especialmente no caso de servidores lotados em gabinetes de vereadores, como ocorre no presente caso, é também o órgão de lotação quem detém as informações mais precisas sobre a área de inserção política-partidária do parlamentar, informação que também pode ser relevante para que se verifique a presença de pertinência temática entre o trabalho desenvolvido na Edilidade e o curso. Assim, tais informações deverão ser fornecidas para que se possa afirmar, com certeza, se há ou não compatibilidade.
Caso confirmada a pertinência temática entre as atribuições do servidor e o curso a ser realizado, por meio de declaração do chefe de gabinete, é certo que poderá haver deferimento do afastamento e consequente dispensa de ponto, nos exatos termos do artigo 1º do Ato nº 1329/2016, redigido da seguinte maneira:
Art. 1º O afastamento de funcionário público efetivo da Câmara Municipal de São Paulo, além das demais hipóteses previstas na legislação em vigor, poderá ser autorizado, nos termos do disposto no artigo 46 da Lei nº 8.989, de 29 de outubro de 1976, a critério da autoridade competente, com ou sem prejuízo de vencimentos e demais vantagens do cargo ou função, quando:
(…)
III – participar de curso de extensão ou de aperfeiçoamento, ou, ainda, de congressos de reconhecido mérito cultural, técnico ou científico.
Poder-se-ia, entretanto, opor a objeção de que o caput do dispositivo supratranscrito menciona expressamente o afastamento do “funcionário público efetivo”, característica que não está presente no caso concreto, em que o benefício é pleiteado por servidor ocupante de cargo público de livre nomeação e exoneração.
Ora, uma vez que o Ato não tratou expressamente dos ocupantes de cargos em comissão, o mais pertinente é recorrer à analogia (artigo 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB), aplicando-se ao caso concreto a norma prevista para reger a situação dos funcionários efetivos.
Quando se atenta aos fins sociais da norma, desvela-se mais uma vez que a analogia é o recurso adequado para que se ofereça uma resposta satisfatória à questão proposta. Ora, como visto, tanto o Ato 1.024/2008 quanto o Ato 1.329/2016 visam agregar concretude ao princípio da valorização do servidor público. Daí o estímulo à contínua qualificação dos funcionários públicos municipais.
Isto posto, não parece razoável defender o estímulo à qualificação apenas dos funcionários públicos efetivos. Se ambas as categorias de servidores existem com a finalidade de prestação de serviços públicos em proveito da coletividade, é inequívoco que o investimento na capacitação dos recursos humanos não deve criar distinções entre uma e outra. Distinção esta que também não foi realizada pelo artigo 90 da Lei Orgânica do Município.
Uma vez demonstrado que a concessão do benefício ao servidor ocupante de cargo de livre provimento e exoneração possui compatibilidade com o ordenamento jurídico, passa-se a responder a indagação pertinente à autoridade competente para deferir ou indeferir o pleito.
Sobre o particular, observa-se que o artigo 4º do Ato nº 1.329/2016 dispõe que “O Secretário Geral Administrativo é a autoridade competente para autorizar o afastamento, salvo na hipótese do inc. VII do art. 1º deste Ato.”.
Isto é, atualmente compete ao Secretário Geral Administrativo autorizar o afastamento de servidor efetivo, com respectiva dispensa de ponto, nas seguintes hipóteses envolvendo servidores públicos da Edilidade:
Art. 1º (…)
I – contemplado com bolsa de estudo concedida por governo ou instituição nacional ou estrangeira, tendo por objeto matéria específica ou afim à sua esfera funcional de atuação;
II – em viagem de estudo, ensejada ou patrocinada por serviço de cooperação de interesse federal, estadual, municipal ou internacional, ou, ainda, na hipótese de afastamento do servidor para participar de evento nacional ou internacional de especial interesse da Administração Municipal;
III – participar de cursos de extensão ou de aperfeiçoamento, ou, ainda, de congressos de reconhecido mérito cultural, técnico ou científico;
IV – ministrar palestra, conferência ou curso de sua especialidade;
V – integrar banca examinadora de concurso público para provimento de cargo relacionado à sua esfera de atuação ou banca examinadora em nível de pós-graduação;
VI – convocado por órgãos oficiais para, na condição de atleta, integrar delegações esportivas de caráter amador que representem o Brasil, o Estado de São Paulo ou o Município de São Paulo;
Apenas na hipótese prevista no inciso VII do mesmo artigo 1º, a autorização de afastamento compete à E. Mesa Diretora. Hipótese esta cujo teor segue transcrito:
VII – em missão oficial, para representar o Legislativo do Município de São Paulo ou integrar delegação, em casos de relevante interesse público.
Isto é, todas as hipóteses de afastamento relacionadas ao aprimoramento técnico e intelectual do servidor efetivo estão sujeitas à deliberação da Secretaria Geral Administrativa. Competem à deliberação da E. Mesa Diretora apenas os afastamentos em que o servidor efetivo representará o Poder Legislativo Municipal em missão oficial.
Com efeito, não apenas os servidores vinculados à SGA se sujeitam à deliberação do Ilmo. Sr. Secretário Geral Administrativo, mas também aqueles vinculados à SGP, Procuradoria Legislativa, CCI, CTI e CTEO.
Isto é, atribuição de competência realizada pelo Ato 1.329/2016, não se baseia na hierarquia funcional, mas sim na necessidade de organizar da melhor forma o funcionamento administrativo da Casa, com melhor aproveitamento de recursos materiais e humanos.
Contudo, não podemos interpretar extensivamente casos de delegação de competência. O artigo 46 do Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de São Paulo atribui à Mesa a competência para autorizar o afastamento de servidor para a realização de cursos. Por delegação, a Mesa atribuiu competência à SGA para autorização em casos específicos. Assim sendo, nos casos não delegados, remanesce a competência da Mesa.
Logo, em se tratando de servidor ocupante de cargo de livre provimento em comissão e lotado no 20º Gabinete de Vereador, a priori, a competência para deferir ou não eventual requerimento permaneceria sendo da E. Mesa Diretora.
Nada obstante, parece-me que a questão não seria conduzida da melhor forma caso mantida a regra que se extrai da atual redação do Ato nº 1.329, de 25 de fevereiro de 2016.
Isso porque, ainda que preenchidos todos os requisitos autorizadores da concessão do benefício por ora discutido, é inequívoco que o afastamento com a respectiva dispensa de ponto não se converte em direito subjetivo do servidor, não ensejando, portanto, a edição de ato administrativo vinculado.
Muito ao contrário, cada pedido sempre estará sujeito ao prudente juízo de conveniência e oportunidade da Administração, já que os requisitos necessários ao eventual deferimento não bastam para demonstrar que cada afastamento eventualmente solicitado atenderá da melhor forma possível ao interesse público.
Em se tratando de servidores ocupantes de cargo de livre nomeação e exoneração, lotado em gabinete de vereador ou de liderança de governo ou de representação partidária, ou ainda dos membros da E. Mesa Diretora, não há dúvida de que a autoridade mais apta a realizar o Juízo de conveniência e oportunidade será o respectivo Chefe de Gabinete ou coordenador de liderança.
Ora, o mandato parlamentar, embora integrado à administração pública como um todo, possui peculiaridades relacionadas à plataforma político-partidária de cada agente político. E tal plataforma, por sua vez, implica a representação do respectivo eleitorado, operacionalizando-se, desta forma, a democracia representativa.
Assim, neste caso em especial, não há como separar o interesse público que deve nortear a atuação de toda administração pública do interesse público relacionado ao melhor exercício possível do mandato parlamentar.
Diante do exposto, apresenta-se as seguintes conclusões:
1) Ainda que o requerimento tenha sido formulado por servidor ocupante de cargo de livre provimento em comissão, é juridicamente possível a concessão de afastamento e consequente dispensa de ponto para frequentar curso voltado ao aprimoramento da sua formação técnica e profissional;
2) Embora o requerimento já contenha a ciência do Ilmo. Sr. Chefe do 20º Gabinete de Vereador, faz-se prudente comunicar o requerente para que apresente, também, a anuência expressa do mencionado Chefe de Gabinete, bem como declaração do mesmo no sentido de que o conteúdo do curso está em consonância com as atribuições profissionais do requerente;
3) Uma vez presentes os requisitos e documentos mencionados, o eventual deferimento, até o momento, está sob competência da E. Mesa Diretora. Caso esta assim entenda, poderá ser recomendada a alteração da competência decisória, em se tratando de funcionários ocupantes de cargo de livre provimento e exoneração, lotados em gabinetes de vereadores ou da liderança de governo ou representação partidária, haja vista as peculiaridades inerentes à aferição do interesse público em tais casos; sendo que, ademais, já são os próprios gabinetes que arcam com os eventuais custos relacionados a cursos e eventos frequentados por seus funcionários, com a utilização a verba Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete;
4) Tendo à vista que a situação verificada no caso concreto poderá se repetir em outras ocasiões, sugere-se a edição de novo Ato da Mesa, com o escopo de regulamentar expressamente as hipóteses de afastamento e respectiva dispensa de ponto dos servidores ocupantes de cargo de livre provimento e exoneração, bem como regulamentar questões inerentes à frequência a eventos e cursos e respectivo afastamento de servidores ocupantes de cargo em comissão não lotados em gabinetes.
Esta é a minha manifestação, que submeto à apreciação de V.Sa.
São Paulo, 21 de março de 2018.
RICARDO TEIXEIRA DA SILVA
PROCURADOR LEGISLATIVO
OAB/SP n° 248.621
ATO Nº /2018
Regulamenta a aplicação do artigo 46 da Lei nº 8.989, de 29 de outubro de 1979 em relação aos servidores ocupantes de cargo de livre provimento e exoneração, definindo critérios e procedimentos para a participação em atividades de natureza técnica, cultural ou científica, voltadas à formação educacional, treinamento e capacitação profissional; dispondo, ademais, sobre o afastamento e respectiva dispensa de ponto.
CONSIDERANDO que a Lei Orgânica do Município de São Paulo, ao positivar o princípio da valorização do servidor público, em seu artigo 90, não faz distinção entre os titulares de cargo efetivo e os ocupantes de cargo de livre provimento e exoneração;
CONSIDERANDO que as atividades desenvolvidas por todos os servidores da Câmara Municipal de São Paulo são voltadas à consecução de seus fins sociais, sempre tendo à vista o interesse público e a promoção do bem estar da coletividade;
CONSIDERANDO a perene necessidade de proporcionar oportunidades de qualificação e aperfeiçoamento técnico aos funcionários da Casa, o que se reverte em proveito da coletividade,
CONSIDERANDO a necessidade de regulamentar as hipóteses de afastamento e respectiva dispensa de ponto dos funcionários ocupantes de cargos de livre provimento e exoneração;
A Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, usando das atribuições que lhe são conferidas por lei, RESOLVE:
Art. 1º O afastamento de funcionário ocupante de cargo de livre provimento e exoneração na Câmara Municipal de São Paulo, além das demais hipóteses previstas na legislação em vigor, poderá ser autorizado, nos termos do disposto no artigo 46 da Lei nº 8.989, de 29 de outubro de 1979, a critério da autoridade competente, com ou sem prejuízo de vencimentos e demais vantagens do cargo ou função, quando:
I – contemplado com bolsa de estudo concedida por governo ou instituição nacional ou estrangeira, tendo por objeto matéria específica ou afim à sua esfera funcional de atuação;
II – em viagem de estudo, ensejada ou patrocinada por serviço de cooperação de interesse federal, estadual, municipal ou internacional, ou, ainda, na hipótese de afastamento do servidor para participar de evento nacional ou internacional de especial interesse da Administração Municipal;
III – participar de cursos de extensão ou de aperfeiçoamento, ou, ainda, de congressos de reconhecido mérito cultural, técnico ou científico;
IV – ministrar palestra, conferência ou curso de sua especialidade;
V – integrar banca examinadora de concurso público para provimento de cargo relacionado à sua esfera de atuação ou banca examinadora em nível de pós-graduação;
VI – convocado por órgãos oficiais para, na condição de atleta, integrar delegações esportivas de caráter amador que representem o Brasil, o Estado de São Paulo ou o Município de São Paulo;
VII – em missão oficial, para representar o Legislativo do Município de São Paulo ou integrar delegação, em casos de relevante interesse público.
Art. 2º O pedido de afastamento será apresentado com 30 (trinta) dias de antecedência, contados da data fixada para seu início, instruído com o convite, convocação ou documento idôneo que comprove o respectivo evento.
Parágrafo único. Em casos excepcionais, devidamente comprovados e motivados, em virtude de urgência ou circunstância de força maior, esse prazo poderá ser relevado, a critério da autoridade competente.
Art. 3º Em relação aos servidores lotados nos gabinetes, considera-se autoridade competente para autorizar o afastamento, observadas as respectivas lotações, o chefe de gabinete dos gabinetes de vereador, do Gabinete da Presidência e do Gabinete do 1º Secretário; e o coordenador de liderança no gabinete da liderança do governo e nos gabinetes de representação partidária.
§ 1º Em se tratando de requerimentos de afastamento por prazo superior a 30 dias, a autoridade competente para autorizar o afastamento é a Mesa Diretora.
§ 2º Excepcionalmente na hipótese prevista no inc. VII do art. 1º, a nomeação ou indicação sempre será realizada por Ato da Mesa Diretora, independentemente do período de afastamento.
Art. 4º Após o deferimento da dispensa, o processo deverá ser encaminhado à SGA para publicação.
Art. 5º No caso de servidores ocupantes de cargo de livre provimento e exoneração com lotação diversa daquelas referidas no artigo 3º, como aqueles vinculados ao Centro de Comunicação Institucional, Escola do Parlamento, Ouvidoria e Diretoria de Comunicação Externa, a autoridade competente para autorizar o afastamento e respectiva dispensa de ponto é o Secretário Geral Administrativo.
Art. 6º Após o afastamento, o servidor deverá, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data de reassunção do cargo ou função, apresentar à autoridade referida no artigo 3º o documento comprobatório de sua participação no evento e, quando se tratar de afastamento concedido com base nos incisos I, II, III e VII do artigo 1º deste Ato, relatório das atividades desenvolvidas.
Parágrafo único. O não cumprimento das disposições deste artigo, no prazo assinalado, acarretará a revogação da autorização para o afastamento, a transformação do período correspondente em faltas injustificadas e a devolução, pelo servidor, dos vencimentos percebidos durante o respectivo período de afastamento.
Art. 7º A prova de participação no evento, assim como o relatório, quando exigido, deverão ser juntados ao processo no qual o afastamento tenha sido autorizado.
Art. 8º A autoridade competente, conforme definido nos artigos 3º e 5º, deverá informar SGA 1 quanto aos cursos e eventos frequentados pelos servidores ocupantes de cargo de livre provimento, devendo a comunicação ser acompanhada dos respectivos comprovantes, nos termos deste Ato.
Parágrafo único. Os cursos e eventos deverão ser anotados nos respectivos prontuários dos mencionados servidores.
Art. 9º. Fica vedada a concessão de afastamento, nos termos deste Ato, para participação em cursos de aperfeiçoamento e especialização profissional, ou em nível de pós-graduação, regulares e de longa duração, realizados no Município de São Paulo cujas aulas sejam ministradas em horários compatíveis com o horário de trabalho.
Art. 10. As disposições deste Ato não se aplicam aos afastamentos previstos na Lei nº 11.102, de 29 de junho de 1991.
Art. 11. Os casos omissos serão levados à apreciação e deliberação da Mesa Diretora.
Art. 12. Este Ato entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
São Paulo,
MILTON LEITE
Presidente
EDUARDO TUMA
1º Vice-Presidente
RODRIGO GOULART
2º Vice-Presidente
ARSELINO TATTO
1º Secretário
CELSO JATENE
2º Secretário
MÁRIO SÉRGIO MASCHIETTO
Secretário Geral Administrativo