Parecer PROCLEGIS nº 002/2020
Ref.: E-mail da Sra. Procuradora Chefe enviado em 1º/04/2020
Assunto: Possibilidade de realização de audiências públicas virtuais na tramitação de Projetos de Lei em que elas sejam obrigatórias. Pandemia Coronavírus (COVID-19). Possibilidade.
Sra. Procuradora Chefe,
Trata-se de consulta formulada por V. Sa. tendente à análise acerca da possibilidade de realização de audiências públicas virtuais na tramitação de projetos de lei em que sejam elas obrigatórias, haja vista a excepcional situação atualmente vivenciada decorrente da pandemia do Coronavírus (COVID-19). Aponta especial interesse na consulta em razão do envio, por parte do Exmo. Sr. Prefeito, do Projeto de Lei nº 203/2020, em que restou solicitada tramitação em regime de URGÊNCIA (artigo 38 da LOMSP), vez que possuiria conexão com o enfrentamento da pandemia indicada, sem olvidar a recente edição do Precedente Regimental nº 01/2020. Vejamos.
I. Da finalidade das audiências públicas
Como decorrência do princípio democrático, “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituição” (artigo 1º, parágrafo único CF). Tem-se, portanto, que o Brasil adotou o sistema da democracia representativa, possibilitando, ainda, mecanismos de efetiva participação popular, dentre os quais, a realização – obrigatória ou não – de audiências públicas na tramitação de processos legislativos.
Nesse sentido, o artigo 58, § 2º, inciso II da Carta Magna estabelece que as Comissões integrantes do Congresso Nacional e de suas Casas, em razão da matéria de sua competência, realizarão audiências públicas com entidades da sociedade civil.
No âmbito deste Município de São Paulo estabelece o artigo 41 da Lei Orgânica do Município de São Paulo:
“A Câmara Municipal, através de suas Comissões Permanentes, na forma regimental e mediante prévia e ampla publicidade, convocará obrigatoriamente pelo menos 2 (duas) audiências públicas durante a tramitação de projetos de leis que versem sobre:
I – Plano Diretor;
II – plano plurianual;
III – diretrizes orçamentárias;
IV – orçamento;
V – matéria tributária;
VI – zoneamento urbano, geo-ambiental e uso e ocupação do solo;
VII – Código de Obras e Edificações;
VIII – política municipal de meio-ambiente;
IX – plano municipal de saneamento;
X – sistema de vigilância sanitária, epidemiológica e de saúde do trabalhador;
XI – atenção relativa à Criança e ao Adolescente.
§ 1º – A Câmara poderá convocar uma só audiência englobando dois ou mais projetos de leis relativos à mesma matéria.
§ 2º – Serão realizadas audiências públicas durante a tramitação de outros projetos de leis mediante requerimento de 0,1% (um décimo por cento) dos eleitores do Município.”
E o Regimento Interno deste Legislativo regulamenta as audiências públicas em seus artigos 85 a 88, sendo certo que nas hipóteses específicas do artigo 41 da LOMSP estatui que:
“I – as Comissões poderão convocar uma só audiência englobando dois ou mais projetos de lei relativos à mesma matéria;
II – a Mesa obrigar-se-á a promover a publicação do anúncio da audiência solicitada pela Comissão competente, em pelo menos 2 (dois) jornais de grande circulação, observando-se, quando couber, o disposto no artigo 117 da citada Lei Orgânica;
III – a Comissão selecionará para serem ouvidas as autoridades, os especialistas e pessoas interessadas, cabendo ao Presidente da Comissão expedir os convites;
§ 1º – Na hipótese de haver defensores e opositores relativamente à matéria objeto de exame, a Comissão procederá de forma que possibilite a audiência de diversas correntes de opinião.
§ 2º O autor do projeto ou o convidado deverá limitar-se ao tema ou questão em debate e disporá, para tanto, de 20 (vinte) minutos, prorrogáveis a juízo da Comissão, não podendo ser aparteado.
§ 3º – Caso o expositor se desvie do assunto, ou perturbe a ordem dos trabalhos, o Presidente da Comissão poderá adverti-lo, cassar-lhe a palavra ou determinar a sua retirada do recinto.
§ 4º – A parte convidada poderá valer-se de assessores credenciados, se para tal fim tiver obtido consentimento do Presidente da Comissão.
§ 5º – Os Vereadores inscritos para interpelar o expositor poderão fazê-lo estritamente sobre o assunto da exposição, pelo prazo de 3 (três) minutos tendo o interpelado igual tempo para responder, facultadas a réplica e a tréplica, pelo mesmo prazo, vedado ao orador interpelar qualquer dos presentes.
§ 6º – No caso do inciso III deste artigo, sempre que a audiência versar sobre matéria relativa à criança e ao adolescente, deverá obrigatoriamente ser expedido convite ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.”
De forma didática, no site desta Edilidade Paulistana explicita-se ao munícipe a exata finalidade da realização das audiências públicas (homolog.saopaulo.sp.leg.br/blog/você-sabe-para-que-serve-uma-audiencia-publica/), in verbis:
“No sistema democrático brasileiro, os vereadores escolhidos nas urnas são os representantes legítimos da população em âmbito municipal. Mas isso não significa que sejam os únicos. Aliás, eles fazem questão de abrir espaço para a participação direta e efetiva dos eleitores sempre que há um assunto importante em discussão na cidade. É o que acontece no caso das Audiências Públicas.
O objetivo é ouvir a opinião da comunidade sobre os mais diversos temas, além de discutir as demandas sociais envolvendo pessoas ou grupos organizados, incluindo entidades da sociedade civil. Nesse modelo, todos os presentes podem ter direito à palavra e, consequentemente, acessos às respostas de pessoas públicas e autoridades.
Na Câmara Municipal de São Paulo, a Audiência Pública é um encontro que integra a voz ativa da população à atividade legislativa. A ideia, por outro lado, não é apenas dar ouvido aos munícipes, mas também garantir a transparência do processo de formulação das Leis e acompanhamento das políticas públicas.
Em 2017, por exemplo, os principais temas de interesse da cidade foram amplamente debatidos por meio das Audiências Públicas. Desde assuntos de apelo social, como a situação da Cracolândia, no centro, até questões polêmicas tratadas com destaque na mídia, como a velocidade das marginais…”
Ou seja, o intento da realização de audiências públicas na tramitação de processos legislativos é o de outorgar transparência e legitimidade às decisões políticas a serem adotadas, possibilitando a troca de informações entre administrados e Poder Público no curso da tramitação de processo legislativo de interesse da sociedade. Para que tal ocorra, a oportunidade de participação da sociedade civil durante as audiências públicas deve ser EFETIVA, por meio de prévios comunicados acerca da ocorrência das mesmas (no mínimo, com observância do artigo 86, inciso II do Regimento Interno da CMSP, sem prejuízo de se dar publicidade em outros canais), bem como de efetiva oitiva das manifestações populares no curso das mesmas, inclusive com eventuais ponderações favoráveis ou desfavoráveis a respeito dos pontos apresentados.
De se relembrar que a jurisprudência pátria vem se manifestando acerca de pedidos de nulidade de processos legislativos – inclusive em controle abstrato de constitucionalidade – em que se invoca vício na realização de audiências públicas, muitas delas propostas pelo Ministério Público do Estado de São Paulo. A título ilustrativo, manifestou-se o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo em Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Procurador-Geral de Justiça de São Paulo:
“(…)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Complementar nº 714, de 05 de agosto de 2015, do Município de Atibaia, com redação dada pela Lei Complementar nº 796, de 29 de janeiro de 2019, do mesmo Município que “institui a legislação de
uso e ocupação do solo da Estância de Atibaia”. Apontada ausência de participação popular. Inocorrência. Audiências Públicas que se realizaram em mais de uma oportunidade, todas precedidas de convocação por Diário da região. Oferta de Emendas ao Projeto de Lei posteriores à realização das audiências públicas que não as invalida. Audiências Públicas que tem por escopo o debate de ideias sobre o projeto pré-estabelecido para eventual alteração, suplementação ou até mesmo aperfeiçoamento da ideia original, sem caráter vinculante. Precedentes do C. Órgão Especial neste sentido.
(..).
Ação improcedente.”
(TJSP, Órgão Especial – ADI nº 2146956-87.2019.8.26.0000, Relator Desembargador Xavier Aquino, j. 11/12/2019, v.u.).
Sobre a realização de audiências públicas no âmbito desta Edilidade o Ministério Público de São Paulo também já questionou a respectiva efetividade, o que seu deu recentemente por ocasião da tramitação do Projeto de Lei nº 0397/2018, que tratava da alteração da Lei do Município de São Paulo nº 15.893/13, a qual traçava diretrizes gerais, específicas e mecanismos para a implantação da Operação Urbana Consorciada Água Branca, definindo programa de intervenções para a área de operação. Por meio de Ação Civil Pública que teve curso perante a 5ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo, o Ministério Público questionou a validade das audiências públicas então realizadas (autos nº 1055898-89.2018.8.26.0053), a qual restou julgada extinta sem resolução do mérito.
Fixada, portanto, a relevância e importância da realização de audiências públicas na tramitação de projetos de lei que tenham por objeto as matérias acima indicadas, há que se perquirir sobre a possibilidade de sua realização se dar em formato virtual, e não presencial, face ao atual reconhecimento nacional da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da pandemia do coronavírus COVID-19), conforme Lei nº 13.979, de 06 de fevereiro de 2020.
II. Das normas editadas em razão da pandemia do Coronavírus (COVID-19)
Já antes da classificação formal do Coronavírus (COVID-19) como pandemia, por parte da Organização Mundial de Saúde – o que se deu apenas em 11/03/2020 – o Estado Brasileiro já vinha adotando medidas para evitar o aumento do contágio, em especial, com a edição de normas tendentes ao afastamento social das pessoas. Nesse passo, a Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 dispôs sobre medidas que poderiam ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente do coronavírus (artigo 1º), dentre as quais isolamento, quarentena, determinação de realização compulsória de exames médicos, testes laboratoriais, dentre outros (artigo 3º). Nesse passo, o Decreto Federal nº 10.277, de 16 de março de 2020 instituiu o comitê de crise para supervisão e monitoramento dos impactos da Covid-19.
Ademais, face à gravidade da situação, por meio do Decreto Legislativo nº 06, de 20/03/2020, restou reconhecida, para fins do artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020. E o próprio Supremo Tribunal, por meio de decisão monocrática datada de 29 de março p.p., exarada pelo Exmo. Ministro Alexandre de Moraes, nos autos da ADI 6357, ajuizada pelo Exmo. Presidente da República, concedeu interpretação conforme à Constituição Federal, aos artigos 14, 16, 17 e 24 da Lei de Responsabilidade Fiscal e 114, caput, e parágrafo 14 da Lei de Diretrizes Orçamentárias/2020, para, durante a emergência em Saúde Pública de importância nacional e o estado de calamidade pública decorrente de COVID-19, afastar a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias em relação à criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento do contexto de calamidade gerado pela disseminação de COVID-19.
Ainda – sempre tendo por foco a proteção à saúde pública – diversas normas foram editadas com o intuito de restringir o contato presencial entre as pessoas, haja vista que reconhecido como a melhor maneira de se evitar a expansão do contágio de tal doença em larga escala, o que culminaria no colapso do sistema público e suplementar de saúde.
A título ilustrativo, o Ato do Presidente nº 02/2020, do Senado Federal, decidiu restringir o acesso às dependências da Casa, o que também se deu no âmbito da Câmara dos Deputados (Ato da Mesa 118/20), do Supremo Tribunal Federal (Resolução nº 663/2020), dentre diversos outros órgão públicos, inclusive desta Edilidade Paulistana, por meio do Ato nº 1.462, de 16 de março de 2020 e da própria Prefeitura do Município de São Paulo (Decreto nº 59.283/2020), que declarou situação de emergência neste Município, para enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus.
Aliás, ainda no âmbito deste Legislativo, determinou-se a suspensão, por 30 dias, da prestação dos serviços de forma presencial (Ato nº 1.464/2020).
O avanço da pandemia é tão deletério que medidas extremas foram adotadas pelo Brasil, inclusive no Estado de São Paulo, através da edição do Decreto nº 64.881, de 22 de março de 2020, em que restou decretada medida de quarentena no Estado de São Paulo, consistente em restrição de atividades de maneira a evitar possível contaminação ou propagação do coronavírus (artigo 1º, caput), restando recomendado que a circulação de pessoas no âmbito do Estado de São Paulo se limite às necessidade imediatas de alimentação, cuidados de saúde e exercício de atividades essenciais (artigo 4º).
E a Resolução nº 3, de 17/03/2020, desta Edilidade, procedeu a alterações no Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo, prevendo a suspensão de Sessões Ordinárias e Reuniões Ordinárias de Comissões, enquanto perdurar a situação emergencial de saúde pública do Covid-19 (artigo 4º-F), além de estabelecer que “Enquanto perdurar a situação emergencial de saúde pública do Covid-19, os projetos de lei do Executivo e do Legislativo que versarem sobre essa matéria tramitarão em regime de urgência e poderão ser deliberados por meio do sistema virtual, em sessões extraordinárias” (artigo 4º-D – destaque nosso).
Em adição, por meio do Precedente Regimental nº 1/2020, subscrito pelo Exmo. Presidente desta Casa, estabeleceu-se rito especial para aprovação de projetos que tratarem de matérias relacionadas ao Coronavírus, o qual se dá por meio do Sistema de Plenário Virtual (SPV) ou meio eletrônico equivalente, inclusive para fins de emissão de parecer pelas respectivas Comissões.
III. Da possibilidade de realização de audiências públicas virtuais enquanto perdurar a situação emergencial de saúde pública do Covid-19, nos projetos de lei que versarem sobre referida matéria
A despeito da prescrição inserta no item 7 do Precedente Regimental nº 1/2020 – que dispensa, de forma excepcional, a obrigatoriedade de realização de audiências públicas nas matérias previstas no artigo 41 da Lei Orgânica do Município de São Paulo – face ao grave quadro indicado no item anterior, entendo que as audiências públicas obrigatórias nos projetos de lei que regulem as matérias previstas no artigo 41 da LOMSP, e que tenham relação com o COVID-19, poderão ser realizadas em sistema virtual, desde que observadas as regras aplicáveis às sessões presenciais, garantindo-se, então, efetiva oportunidade de participação da sociedade civil, por meio de prévios comunicados acerca da ocorrência das mesmas (no mínimo, com observância do artigo 86, inciso II do Regimento Interno da CMSP, sem prejuízo de se dar publicidade em outros canais, especialmente digitais), bem como de efetiva oitiva das manifestações populares no curso das mesmas, inclusive com eventuais ponderações favoráveis ou desfavoráveis a respeito dos pontos apresentados, por meio de canais digitais previamente indicados.
De fato, como constante do item I acima, o intento da realização das audiências públicas é o atendimento ao princípio da transparência (conhecimento prévio do texto que será objeto de debate) e da efetiva participação popular, por meio da outorga de ciência prévia à população do formato, horário e demais detalhes em que serão realizadas, além dos canais de participação (forma de envio de mensagens, recebimento de respostas, dentre outros). No atual quadro de pandêmico, a opção dos debates presencias restam totalmente inexequíveis, o que não pode inviabilizar, todavia, a votação de projetos de lei que tratam tema afeto ao COVID-19 mas, concomitantemente, tenham por objeto as matérias especificadas no artigo 41 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, relembrando-se que a Resolução 03/2020 desta Edilidade prescreveu que “Enquanto perdurar a situação emergencial de saúde pública do Covid-19, os projetos de lei do Executivo e do Legislativo que versarem sobre essa matéria tramitarão em regime de urgência e poderão ser deliberados por meio do sistema virtual, em sessões extraordinárias” (artigo 4º-D – destaque nosso).
Nessas hipóteses, na mesma linha do Precedente Regimental nº 01/2020, poderá ser utilizado sistema virtual para fins de realização das audiências públicas obrigatórias, desde que apto à efetiva garantia de participação popular, com a incidência das mesmas regras aplicáveis às audiências presenciais, inclusive encaminhamento prévio de convites, adaptando-as aos sistemas virtuais que serão utilizados (v.g., facebook, instagram, youtube, dentre outros).
Aliás, consta do site desta Edilidade que as audiências públicas já vêm sendo transmitidas em formato online (homolog.saopaulo.sp.leg.br/blog/transmitida-online-audiencia-publica-permite-participacao-popular/).
E a Assembleia Legislativa do Piauí, exatamente em decorrência da pandemia do Coronavírus realizou audiência pública virtual no dia 1º/04/2020 (www.alepi.pi.gov.br/noticiasConteudo_inc.php?idNoticia=10092). Na mesma senda, a Câmara Municipal de Campinas designou para o próximo dia 07 de abril as duas primeiras audiências públicas por Sistema de Deliberação Remota (SDR), com participação dos vereadores por meio de teleconferência e com os cidadãos acompanhado a reunião pela TV Câmara e se manifestando pela internet e whatsapp, sendo certo que indicou em seu site que tal se dá em virtude da pandemia do Coronavírus, “razão pela qual as votações passaram a ser feitas, desde a semana passada, por meio de reuniões extraordinárias de deliberação remota. E em uma destas reuniões os vereadores aprovaram estender este tipo de deliberação às audiências públicas de caráter urgente, que não possam aguardar a normalização da situação da pandemia, emergência epidemiológica, calamidade pública ou de outras situações extremas de força maior.” (www.campinas.sp.leg.br/comunicacao/noticias/2020/marco/camara-marca-audiencia-publica-remota-sobre-alteracoes-do-camprev-para-a-manha).
Outrossim, o Regimento Interno da Câmara Municipal de Bragança Paulista, em razão de alteração levada a efeito pela Resolução nº 09/2017 já prevê que:
“Art. 62-A. Assegurar-se-á, em todas as sessões das comissões e audiências públicas realizadas na sede desta Câmara Municipal, a participação presencial e/ou virtual dos munícipes.
Parágrafo único. A participação virtual, a que se refere o caput deste artigo, será garantida mediante a disponibilização de endereço eletrônico para que internautas e telespectadores enviem questões, as quais serão:
I – recebidas por servidor designado para esse fim e encaminhadas a quem estiver presidindo a comissão ou audiência;
II -lidas por quem estiver presidindo a comissão e/ou audiência, precedidas da identificação das pessoas que perguntam e da pessoa a quem são dirigidas;
III – encaminhadas ao destinatário quando não respondidas em razão do esgotamento do tempo da sessão ou audiência pública.”
Em seu site (www.camarabp.sp.gob.br/noticia/1137/camara-toma-medidas-para-contencao-do-coronavirus) esclarece a Câmara Municipal, exatamente em decorrência da pandemia do coronavirus:
“….A Câmara seguirá realizando as transmissões ao vivo das Comissões Permanentes e Sessões Ordinárias. A população segue com a possibilidade de interação online nas Comissões Permanentes, onde pode enviar suas dúvidas e apontamentos aos vereadores, para que sejam debatidos em tempo real. Para acompanhar os trabalhos do Legislativo, basta acessar o site www.camarabp.sp.gov.br, ou os canais nas redes sociais: Youtube (www.youtube.com/camarabragança) e Facebook (www.facebook.com/camarabragancapaulista/). Os questionamentos durante as comissões podem ser encaminhados via e-mail (dci@camarabp.sp.gov.br) ou pela página do Facebook da Câmara (www.facebook.com/camarabragancapaulista).
A Prefeitura Municipal de Goiânia, de igual modo – também em decorrência da pandemia – realizará, de forma eletrônica, a audiência pública sobre a LDO de 2021. Segundo informa em seu site (www12.goiania.go.gov.br/goiania-realiza-audiencia-publica-eletronica-sobre-a-ldo-2021/), “A deliberação sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) será interativa, por meio de páginas oficiais da prefeitura no Facebook e no Instagram. A transmissão, ao vivo e simultânea, ocorre na próxima segunda-feira, 6, às 10 horas. As discussões em ambiente virtual respondem ao que preconiza a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e, ao mesmo tempo, respeita o isolamento social preventivo determinado pelo Governo de Goiás, por meio do Decreto Estadual nº 9.637, e a situação de emergência em saúde pública, reconhecida em Goiânia no dia 13 de março através do Decreto nº 736. Ambas resoluções são respostas à pandemia provocada pelo novo Coronavírus (Covid-19).”
E a própria Câmara dos Deputados já permite que usuários participem de audiências públicas de suas comissões pela internet, sem a necessidade de se deslocarem a Brasília, aumentando o acesso dos cidadãos ao debate legislativo (www2.camara.leg.br/transparencia/serviços-ao-cidadao/participação-popular-audiencias-interativas).
Resta, portanto, demonstrada a possibilidade de realização de audiências públicas obrigatórias (artigo 41 LOMSP) em ambiente virtual, na atual situação emergencial de saúde pública decorrente da pandemia do Coronvirus-COVID-19, para os Projetos de Lei que tenham por objeto regulamentações decorrentes do COVID-19, com caráter de urgência, respeitados os requisitos acima indicados.
Todavia, recomendo que se proceda à alteração de atos normativos vigentes tendentes a expressar tal possibilidade de forma prévia à realização de tais audiências em formato virtual.
É o que entendo, s.m.j., submetendo à apreciação superior.
São Paulo, 02 de abril de 2020.
ANDRÉA RASCOVSKI ICKOWICZ
Procuradora Legislativa CMSP
OAB/SP 130.317