Parecer SCL n.º 008/2019
TID nº 18206025 (Ref.: Processo nº 686/2018)
Assunto: Consulta. Ofício nº 2554/2019 – Ministério Público do Estado de São Paulo – Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital – nº MP 66.0695.0000154/2019 – 8º PJ – Apuração de possível ato de improbidade administrativa no âmbito da Câmara Municipal de São Paulo, consistente em dispensa indevida de licitação para a contratação de empresas operadoras de Planos de Saúde.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora:
O presente processo foi encaminhado, pelo Chefe de Gabinete da Presidência da Câmara Municipal de São Paulo, para esta Procuradoria se manifestar sobre o pedido de informações contido no Ofício nº 2554/2019, que requer informações sobre possível ato de improbidade administrativa no âmbito da Câmara Municipal de São Paulo, consistente em dispensa indevida de licitação para a contratação de empresas operadoras de Planos de Saúde.
Inicialmente, quanto aos aspectos técnicos se verifica que a Administração Pública, Câmara Municipal de São Paulo, deu abertura em processo de credenciamento de administradoras de benefícios, visando à disponibilização de planos privados de assistência à saúde coletivo empresarial aos servidores e dependentes, mediante termo de acordo, para disponibilizar plano privado de assistência à saúde coletiva por adesão facultativa dos servidores (fl. 15).
A abertura de credenciamento trata-se de processo administrativo pelo qual a Administração convoca interessados para, segundo condições uniformes, previamente fixadas e divulgadas em instrumento convocatório (fls. 79 a 92), publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo, no dia 06 de dezembro de 2018 (fl. 109), credenciarem-se com o objetivo de disponibilização de planos privados de assistência à saúde coletivo empresarial aos servidores e dependentes, conforme especificações técnicas constantes do edital e de seus anexos.
Vale mencionar que, em função da relevância pública e de suas especificidades, visando à manutenção e eficiência dos serviços, é usual a Administração contratar serviços médico-hospitalares, por meio de credenciamento de clínicas, profissionais ou laboratórios que preencham determinados requisitos.
Destacamos que o Tribunal de Contas da União (TCU) adotou posicionamento doutrinário segundo o qual o credenciamento pode ser entendido como “a permissão de execução de serviços, caracterizada pela unilateralidade, discricionariedade e precariedade”, portanto, confirmando que o sistema de credenciamento atende aos princípios norteadores da Licitação. (acórdão TC-016.522/95-8, Relator Ministro Homero Santos)
Também, o Acórdão TCU nº 2057/2016, nos autos da TC 023.410/2016-7, com julgamento pelo plenário, realizado no dia 10/08/2016, Relator Ministro Bruno Dantas, decidiu, por unanimidade que:
9.1.2. O credenciamento pode ser utilizado para a contratação de profissionais de saúde para atuarem tanto em unidades públicas de saúde quanto em seus próprios consultórios e clínicas, sendo o instrumento adequado a ser usado quando se verifica a inviabilidade de competição para preenchimento das vagas, bem como quando a demanda pelos serviços é superior à oferta e é possível a contratação de todos os interessados, sendo necessário o desenvolvimento de metodologia para a distribuição dos serviços entre os interessados de forma objetiva e impessoal; (grifo nosso)
Consolidou-se pelo TCU o entendimento de que o instituto do Credenciamento se dá “por inexigibilidade de licitação” (art. 25, caput, da Lei nº 8.666/93), portanto, o credenciamento é adequado em razão da inviabilidade de competição, pois todos os interessados aptos serão aproveitados. Tal situação, sob certo ângulo, configura inexigibilidade de licitação, considerando-se as peculiaridades de que se reveste o procedimento – ausência de exclusividade e cunho não competitivo da seleção. (v.g. Acórdãos 408/2012 e 5178/2013 do Tribunal de Contas da União que avaliza e traça parâmetros referentes ao credenciamento)
Por fim, com relação aos procedimentos administrativos para contratação, a Administração tem o dever de verificar os requisitos de habilitação previstos na Lei nº 8.666/93, portanto, é de suma importância, destacar que no Edital de Credenciamento nº 01/2018, consta expressamente, no item 5 – DOS REQUISITOS PARA O CREDENCIAMENTO (fl. 80), todos os requisitos de habilitação prévia para o credenciamento, com o objetivo de comprovar a regularidade fiscal das empresas que venham a ser credenciadas e, assim, verificar a idoneidade dos pretendentes, suas capacidades de cumprir as condições da futura prestação, a observância dos deveres referentes a tributos e contribuições gerados pela atividade, que assim dispõe:
“5 . DOS REQUISITOS PARA O CREDENCIAMENTO
5.1 Para habilitação jurídica, a Administração de Benefícios deverá apresentar ato constitutivo devidamente registrado, com todas as alterações e/ou consolidação e, no caso de sociedades por ações, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores.
5.2 Para comprovação da regularidade fiscal, a Administração de Benefícios deverá apresentar no momento do credenciamento:
5.2.1 Inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ);
5.2.2. Certidão conjunta expedida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, relativa aos tributos por ela administrados e pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, quanto à Dívida Ativa da União.
5.2.3. Certidões Unificada por CPF/CNPJ Raiz, relativa ao Município de São Paulo.
5.2.3.1. Caso a licitante não esteja cadastrada como contribuinte neste Município, deverá apresentar declaração firmada pelo seu representante legal/procurador, sob as penas da lei, do não cadastramento e de que nada deve à Fazenda do Município de São Paulo, relativamente aos tributos mobiliários.
5.2.4. Certidão de Regularidade do FGTS-CRF.
5.3 Para comprovação da qualificação econômico-financeira, a Administração de Benefícios deverá apresentar:
a) certidão negativa de liquidação judicial e/ou extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, que esteja dentro do prazo de validade indicado no documento, ou datada dos últimos cento e oitenta dias quando o prazo de validade não estiver expresso;
b) demonstrativo, contendo índices de Liquidez Geral (LG), Solvência Geral (SG) e Liquidez Corrente (LC) maiores em que um (>1), observados os seguintes critérios:
b.1) Liquidez Geral = (ativo circulante + realizável a longo prazo) / (passivo circulante + exigível a longo prazo);
b.2) Solvência Geral = ativo total / (passivo circulante + exigível a longo prazo);
b.3) Liquidez Corrente = ativo circulante / passivo circulante;
c) balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da Administradora, vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provisórios.” (grifo nosso)
Por óbvio, nada impede juridicamente, que o Poder Público realize o credenciamento de empresas de assistência suplementar à saúde, sendo que, os servidores podem aderir ao plano se o desejar, sendo as respectivas mensalidades pagas por eles, e podendo também retirar-se a qualquer tempo. O Edital de Credenciamento, no item 3.2, estabelece que “os planos oferecidos deverão ser coletivos empresariais, ficando a critério do servidor a contratação com a Administradora de Benefícios credenciada que lhe oportunize a operadora de plano privado de assistência à saúde com as coberturas mais adequadas às suas necessidades, observadas as RN’s 259, 268 e 334 ANS e alterações posteriores”.
Resta deixar consignado que a Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, no exercício de suas atribuições, após analisar os documentos de habilitação apresentados pelas empresas, efetuou a homologação do Credenciamento (fl. 419), que teve como objeto o credenciamento de pessoa jurídica devidamente autorizada pela Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS para atuar como Administradora de Benefícios, visando à disponibilização de planos privados de assistência à saúde coletivo empresarial aos servidores e dependentes interessados.
As empresas que foram credenciadas no procedimento demonstraram sua habilitação jurídica e regularidade fiscal, sendo que a XXXXXXXXXXXX juntou suas certidões negativas às fls. 144, 146 e 147 e a XXXXXXXXXXXXXXX as certidões negativa às fls. 350, 351, 352 e 353.
Verifica-se, portanto, diante do exposto, que esta Edilidade realizou credenciamento, hipótese de inexigibilidade prevista no art. 25, caput da Lei nº 8.666/93, considerando-se as peculiaridades de que se reveste o procedimento – ausência de exclusividade e cunho não competitivo da seleção. E, que, a comprovação de regularidade fiscal dos licitantes credenciados, como requisito para sua habilitação, foi efetuada satisfatoriamente, garantindo, assim, cumprimentos de todas as condições de habilitação e qualificação exigidas no Edital de Credenciamento nº 01/2018.
É o Parecer que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa.
São Paulo, 13 de março de 2019.
Luiz José Tegami
Procurador Legislativo
Setor de Contratos e Licitações
OAB/SP n.º 241.480