Parecer SCL nº 35/2021
Processo nº CMSP-PAD-2020/00496
Interessado: Secretaria Geral Administrativa – SGA
Assunto: Minuta de Termo de Convênio – Assessoria da Polícia Civil (Convênio para atividades extraordinárias de policiamento nos arredores da CMSP).
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
O Sr. Secretário Geral Administrativo encaminha o presente expediente para elaboração de Termo de Parceria/Convênio com a Polícia Civil do Estado de São Paulo, nos termos da Resolução CMSP nº 04/1997 (fls. 07 do Expediente).
O Convênio ora em curso, Convênio nº 46/17, foi assinado em 31/03/2017, firmado com o Estado de São Paulo, por meio da Secretaria da Segurança Pública, com vigência de 4 (quatro) anos, com a finalidade de empregar policiais militares em atividades extraordinárias na ampliação da segurança nos arredores da Câmara Municipal de São Paulo, conforme especificado no Anexo I – Plano de Trabalho, Termo de Contrato nº 20/2017 em seu 2º Apostilamento ao 1º Termo Aditivo.
Como atestam os números indicados na ata de prestação de contas do período de 2019/2020 CMSP-CAP-2020/14519-A, bem como nas demais atas de prestação de contas dos anos anteriores, que estão juntadas no processo nº 1051/2017, a celebração de referido convênio resultou em inúmeros benefícios tanto para a segurança dos servidores e demais visitantes da Edilidade, quanto aos transeuntes que circulam pelas imediações da Câmara Municipal, com reduções sistemáticas dos níveis de criminalidade e de ocorrências.
A referida contratação teve o seu início em 31 de março de 2017 e completará 4 (quatro) anos em 31 de março de 2021 estando sob o gerenciamento da Secretaria Geral Administrativa (SGA) e da Chefia de Gabinete da Presidência.
Conforme se verifica na ata de Reunião da Comissão Paritária realizada em 17 de setembro de 2020 (fls.42/45), ficou consignado que respectivo convênio resultou, conforme dados apresentados pela Polícia Militar, na diminuição dos indíces de roubo e furto no perímetro coberto pelo Plano de Trabalho, resultando em benefícios para a segurança dos servidores e demais visitantes da Edilidade, bem como aos transeuntes que circulam pelas imediações da Câmara Municipal, além dos moradores da região.
Além disso, de referida ata consta a prestação de contas relativas ao período, na qual restou consignada à necessidade de economia financeira em virtude da realidade advinda da pandemia decorrente da COVID-19, pontuando uma economia na Casa na ordem de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) ao mês, sem que houvesse prejuízo na execução dos serviços face à rotina extraordinária imposta pela pandemia.
Ainda, as duas partes presentes na reunião da Comissão Paritária ratificaram, na oportunidade, o interesse em renovar o convênio, sobretudo, diante dos excelentes resultados obtidos com a sua celebração para a comunidade envolvida.
Diante disso, a Mesa Diretora expediu a Decisão de Mesa nº 4638/2020, publicada no Diário Oficial da cidade de São Paulo na data de 18 de dezembro de 2020, a fim de autorizar a adoção das medidas necessárias para à elaboração de um novo Convênio a ser celebrado com a Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo objetivando o emprego de policiais militares em atividade extraordinária de trabalho policial militar, nos termos do convênio atualmente vigente.
Nesse sentido, foi ofertada minuta de convênio por parte desta Edilidade à Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo (fls. 58/66), com o respectivo Plano de Trabalho (Anexo I) (fls.67/71).
Em resposta ao quanto sugerido pela Câmara Municipal de São Paulo, a 1ª Seção do Estado Maior da Polícia Militar – 1ª EM ofertou algumas alterações (fls. 81/83) a fim de dar prosseguimento à proposta.
Dentre as correções pontuais propostas pela Assessoria da Polícia Militar, houve a sugestão de alteração na vigência do Convênio, passando de 04 (quatro) anos para 5 (cinco) anos
Em face disso, o Sr. Secretário Geral Administrativo encaminhou o processo à Procuradoria a fim de verificação da possibilidade do novo Convênio comportar a vigência de 5 anos.
É o relatório. Passo a opinar.
Inicialmente, a fim de bem analisar o questionamento formulado pela Secretaria Geral Administrativa, cumpre ressaltar que “convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes”.[1] Diferente são os contratos administrativos, os quais são “um tipo de avença travada entre a Administração e terceiros na qual, por força de lei, de claúsulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência do vínculo e as condições preestabelecidas assujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse público, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado”.[2]
Ao fazer a distinção entre convênio e contrato, Marçal Justen Filho[3] pontua que:
O convênio não se confunde com as contratações administrativas em sentido estrito. Em primeiro lugar, o convênio é um contrato associativo, de cunho organizacional. Isso significa que a prestação realizada por uma das partes não se destina a ser incorporada no patrimônio da outra. As partes do convênio assumem direitos e obrigações visando à realização de um fim comum. Diversamente se passa com a maioria dos contratos administrativos, que apresentam cunho comutativo: as partes se valem da contratação para produzir a transferência entre si da titularidade de bens e interesses. Essa distinção se relaciona com o posicionamento recíproco entre as partes. No convênio, as partes não percebem remuneração por sua atuação e todos os recursos são aplicados no desempenho de uma ativdade de relevância coletiva.
Esta distinção é fundamental para orientar a interpretação hermenêutica da regra contida no caput e no inciso VI do § 1º do art. 116 da Lei Federal nº 8.886/93, in verbis:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
- 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
(…)
VI – previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; (grifo nosso)
Assim como os contratos (§ 3º, do art. 57, da Lei Federal nº 8.886/93), portanto,os convênios também não podem ter prazo de duração indeterminado.
Dessa forma, ao se idealizar um prazo máximo de vigência para o convênio, e diante do caput do art. 116 da Lei de Licitações, que dispõe sobre a aplicação de referida lei licitatória, no que couber, aos convênios, verifica-se a aplicação, no presente caso, do art. 57, inciso II, da Lei Federal nº 8.886/93, in verbis:
art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
(…)
II – à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; (grifo nosso)
A fixação de um prazo de vigência para os convênios, portanto, deve observar o limite disposto no art. 57, inciso II, da Lei Federal nº 8.886/93, por força do caput do art. 116 do mesmo diploma legal.
Além disso, a determinação do prazo de vigência, cláusula obrigatória quando da celebração de um convênio, deve observar a natureza e a complexidade do objeto, as metas estabelecidas e o prazo necessário para a sua plena execução, previsto no plano de trabalho, devendo ser condizente e proporcional ao objeto conveniado.
A minuta de Termo de Convênio que acompanha este parecer, com o intuito de atender o quanto aqui retratado, possui cláusula de vigência (cláusula sétima) com prazo máximo de 5 (cinco) anos, compatível, portanto, com os 60 (sessenta) meses previstos no art. 57, inciso II, da Lei Federal nº 8.886/93. Destaco, ainda neste ponto, a previsão no termo do convênio (cláusula sétima) da possibilidade de sua rescisão ou de sua denúncia, nas condições estipuladas pelo Termo de Convênio.
A título de sugestão, a fim de adequar a redação da minuta ao quanto propugnado pela Lei de Licitações, sugiro uma alteração na cláusula sétima da minuta, a fim de que constem 60 (sessenta) meses ao invés de 5 (cinco) anos, bem como no item 7.2, do Anexo I – Plano de Trabalho, conforme sugestão abaixo:
“CLÁUSULA SÉTIMA
Da Vigência, da Rescisão e da Denúncia
O presente Convênio vigorará pelo prazo de 60 (sessenta) meses, a contar da data de sua assinatura. “
“ANEXO I PLANO DE TRABALHO
(…)
- PREVISÃO DE INÍCIO E FIM DA EXECUÇÃO DO OBJETO
(…)
7.2 Término: 60 (sessenta) meses a contar da data de assinatura.”
Além disso, a fim de atender ao quanto disposto pela parte inicial do inciso III do art. 55 da Lei Federal n° nº 8.886/93, no sentido de se fixar expressamente o valor do ajuste, foi incluída na cláusula décima primeira da minuta e no item 5.4 do Anexo I – Plano de Trabalho, ambos do Termo de Convênio, disposição que expressa em valores o seu custo mensal, conforme informação fornecida por SGA.24.
Foram incluídos, ainda, na cláusula décima primeira da minuta do Termo de Convênio, os valores atualizados da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo (UFESP) e da Diária Especial por Jornada Extraordinária de Trabalho Policial Militar (DEJEM), referentes ao corrente ano (2021), conforme informado por SGA.24, a fim de bem delinear o quanto disposto pelo inciso III do art. 55 da Lei de Licitações.
Os nomes dos representantes legais da Polícia Civil que assinarão o presente Termo de Convênio foi informado via e-mail, o qual será encartado aos autos, acompanhado, ainda, das publicações de nomeação de referidas autoridades no Diário Oficial da Cidade de São Paulo.
Informo, por fim, que a unidade competente, SGA.2 – Secretaria de Contabilidade, Materiais e Gestão de Contratos, informou: o valor mensal do convênio às fls. 118, através de manifestação advinda de SGA.24; a nota de reserva referente à celebração do presente convênio, que se encontra às fls. 120, e que a dotação orçamentária para elaboração do novo Convênio é a mesma do convênio atual: 09.10.01.031.3024.2.100.33.30.41.00 – Contribuições (fls. 121), conforme informado por SGA.23.
É o Parecer que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa., juntamente com a Minuta de Termo de Convênio.
São Paulo, 22 de fevereiro de 2021.
Carlos Eduardo de Araujo
Procurador Legislativo
OAB/SP n.º 256.848
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 387.
[2] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 557-558.
[3] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. Curitiba:Forum, 2012, p. 422.