Parecer SCL nº 093/2022
TID 19696021
Assunto: CPI – Poluição Petroquímica
Ementa: CPI da Poluição Petroquímica. Contratação de serviços de consultoria e assessoria ambiental especializada. Contratação direta. Inexigibilidade de licitação por notória especialização. Possibilidade com necessidade de saneamento do feito e preenchimento dos requisitos legais. Arts. 25 e 26 da Lei Federal nº 8.666/93. Arts. 12 a 15 do Decreto Municipal nº 44.279/03.
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora,
O Sr. Chefe de Gabinete da Presidência encaminha o presente expediente para análise do Memorando encaminhado pelo Gabinete do Nobre Vereador xxxxxxxxxx.
I – DO RELATÓRIO:
Trata-se de requisição da instauração de procedimento de contratação direta por notória especialização, com fulcro no Decreto Municipal nº 44.279/03 (art. 14) para a contratação de xxxxxxxxxx, para realizar por tempo determinado de acordo com o período vigente da CPI DA POLUIÇÃO PETROQUÍMICA DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO, a prestação de serviços técnicos sendo remunerado mensalmente durante o período em que a CPI estiver em atuação, conforme determina o art. 93, inciso III, do Regimento Interno.
A contratação pretendida compreende os serviços de consultoria e assessoria ambiental especializada para atendimento da CPI e Emissão de Parecer Técnico/ART do CREA-SP.
De acordo com a requisição, a pessoa contratada possui notório saber, especialização técnica e acadêmica no objeto da investigação da CPI, vasto currículo de experiências, graduação acadêmica e atuação comprovada de trabalhos técnicos com a Poluição Petroquímica.
Na sequência da requisição consta o Currículo Lattes de xxxxxxxxxx e consta a informação de que a xxxxxxxxxxx é uma empresa de engenharia e consultoria ambiental, fundada em 2006, sob a responsabilidade técnica desse engenheiro industrial, um dos pioneiros na área do meio ambiente com mais de quarenta anos de experiência na área ambiental das seguintes instituições: CETESB, Ministério Público Estadual, Ministério da Saúde, SEMAM e UNISANTA.
Ressalta-se que, de acordo com o rito previsto no Decreto supracitado, compete à Presidência a constituição de comissão especial com número ímpar, integrada por pelo menos dois servidores efetivos da área técnica específica relacionada ao objeto do contrato, que deverá emitir parecer conclusivo sobre a singularidade do objeto e a notória especialização do futuro contratado.
Estão juntados à requisição a proposta de preços apresentada pela xxxxxxxx, bem como cópias de trabalhos e contratos realizados pelo xxxxxxxxxx que atesta que os serviços prestados em outros órgãos públicos com natureza semelhante ao objeto proposto.
Os serviços a serem prestados, de acordo com a proposta apresentada são:
– Reuniões com a CETESB, Ministério Público Estadual e demais instituições;
– Participações em Audiências Públicas e nas reuniões da CPI na Câmara Municipal de São Paulo;
– Análise dos relatórios técnicos elaborados pela CETESB referentes ao controle da poluição do Polo Petroquímico;
– Acompanhamento dos membros da CPI nas inspeções técnicas realizadas nos processos industriais do Polo Petroquímico;
– Avaliação, quanto à concepção, dos equipamentos e sistemas de controle ambiental existentes no Polo Petroquímico que atinge a região;
– Recomendações quanto à implantação de equipamentos e sistemas de controle de poluentes, necessários às principais fontes de poluição existentes nos processos produtivos e de utilidades, assim como dos sistemas necessários ao monitoramento das emissões atmosféricas.
Os serviços relacionados serão realizados no Estado de São Paulo, nos Municípios de São Paulo e Mauá com o custo mensal de R$ 26.000,00 (vinte e seis mil reais).
Como Anexos da Proposta constam o perfil profissional da equipe técnica, sob responsabilidade de xxxxxxxxxxx, a síntese dos estudos ambientais realizados pela xxxxxxxxx e cópia do laudo ambiental do Ministério Público do Estado de São Paulo – GAEMA/Santos referente ao incêndio da xxxxxx em Santos-SP, no qual, dentre outros, o engenheiro xxxxxxxxx figurou como assistente técnico da Promotoria ad hoc.
É o relatório. Passamos à análise jurídica.
II – DAS CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES E PREJUDICIAIS À ANÁLISE DO MÉRITO:
Preliminarmente, imprescindível apontar o que estabelece o art. 31-A da Lei Municipal nº 13.637/2003, introduzido pela Lei Municipal nº 14.381/2007:
“Art. 31-A. As Comissões Permanentes, as Comissões Parlamentares de Inquérito e as Comissões de Estudo poderão, através de requerimento endereçado à Mesa e subscrito pela maioria de seus membros, solicitar a contratação de consultoria externa para assessoramento da respectiva Comissão em questão específica.
- 1º O requerimento a que se refere o “caput” deste artigo será indeferido de plano pelo Presidente sempre que o Município contar, em seus quadros, com servidores que possam assessorar a comissão na questão indicada.
- 2º A contratação a que se refere o “caput” deste artigo será sempre por tempo determinado, observando-se os seguintes prazos máximos:
I – 6 (seis) meses, quando destinada ao assessoramento de Comissão Permanente; e
II – o prazo de duração da comissão respectiva, quando destinado ao assessoramento de Comissão Parlamentar de Inquérito ou Comissão de Estudos.”
Diante do dispositivo legal, recomenda-se como providências preliminares e prejudiciais à análise do mérito:
1 – Reformulação do requerimento que deverá ser subscrito pela maioria dos membros da CPI e endereçado à Mesa desta Câmara Municipal de São Paulo; e
2 – Formulado o requerimento nos termos legais, a E. Mesa deverá encaminhar Ofício à Prefeitura e ao Tribunal de Contas do Município de São Paulo, solicitando informar se possui, em seus quadros, servidores que possam assessorar a CPI nas questões indicadas.
III – DO MÉRITO
Considerando a urgência solicitada verbalmente pelo Gabinete do Exmo. Sr. Vereador xxxxxxxxx, passamos à análise do mérito, aplicável após a formalização do requerimento nos termos legais e para o caso de os órgãos municipais não disporem, em seus quadros, de servidores que possam assessorar a CPI nas questões indicadas.
Requer-se a contratação da pessoa jurídica xxxxxxxx por inexigibilidade de licitação, por notória especialização, sendo esta tanto da pessoa jurídica, como do seu responsável técnico, o engenheiro xxxxxxxxx.
Os arts. 25 e 26 da Lei Federal nº 8.666/93 regulamentam a inexigibilidade de licitação e assim dispõem:
“Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
[…]
II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
[…]
- 1oConsidera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.
- 2o Na hipótese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à Fazenda Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público responsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
(Grifos nossos)”
“Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I – caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso;
II – razão da escolha do fornecedor ou executante;
III – justificativa do preço.
IV – documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.”
(Grifos nossos)
O art. 13, inciso II, da mesma Lei prevê que se consideram serviços técnicos especializados, dentre outros, os trabalhos relativos a assessorias ou consultorias técnicas.
III. 1 – DA SINGULARIDADE DO OBJETO:
Além da necessidade de o serviço configurar-se como técnico especializado, o inciso II do art. 25 da Lei Geral de Licitações contém mais duas exigências para a contratação por inexigibilidade: o objeto singular da contratação e a notória especialização.
Marçal Justen Filho in Comentários a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 18ª edição revista, atualizada e amplicada, 2019, Ed. Revista dos Tribunais, versão digital, após exaustivo exercício hermenêutico, busca definir “natureza singular”:
“Ou seja, a fórmula ‘natureza singular’ destina-se a evitar a generalização da contratação direta para todos os casos enquadráveis no art. 13. É imperioso verificar se a atividade necessária à satisfação do interesse sob tutela estatal é complexa ou simples, se pode ser reputada como atuação padrão e comum ou não. A natureza singular caracteriza-se como uma situação anômala, incomum, impossível de ser enfrentada satisfatoriamente por qualquer profissional “especializado”. Envolve os casos que demandam mais do que a especialização, pois apresentam complexidades que impedem obtenção de solução satisfatória a partir da contratação de qualquer profissional (ainda que especializado).
[…]
Ou seja, a natureza singular resulta da conjugação de dois elementos, entre si relacionados. Um deles é a excepcionalidade da necessidade a ser satisfeita. O outro é a ausência de viabilidade de seu atendimento por parte de um profissional especializado padrão.”
(Grifos nossos)
As Súmulas nº 39 e nº 252 do Tribunal de Contas da União, utilizadas como paradigma pela Administração Pública em geral, assim dispõem:
Súmula nº 39 do TCU:
“A inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos com pessoas físicas ou jurídicas de notória especialização somente é cabível quando se tratar de serviço de natureza singular, capaz de exigir, na seleção do executor de confiança, grau de subjetividade insuscetível de ser medido pelos critérios objetivos de qualificação inerentes ao processo de licitação, nos termos do art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993”.
(Grifos nossos)
Súmula 252 do TCU
“A inviabilidade de competição para a contratação de serviços técnicos, a que alude o art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993, decorre da presença simultânea de três requisitos: serviço técnico especializado, entre os mencionados no art. 13 da referida lei, natureza singular do serviço e notória especialização do contratado”.
(Grifos nossos)
Em relação a esse aspecto, na requisição inicial não há considerações quanto à ausência de viabilidade do atendimento do objeto por parte de um profissional/empresa especializado(a) padrão, isto é, constata-se a necessidade de explicitar o caráter singular da contratação pretendida.
III.2 – DA NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO
A notória especialização relaciona-se à seleção do profissional a ser contratado que deverá preencher dois requisitos: a notoriedade e a especialização.
Marçal Justen Filho na obra citada acima assim discorre:
“A especialização consiste na titularidade objetiva de requisitos que distinguem o sujeito, atribuindo-lhe maior habilitação do que a normalmente existente no âmbito dos profissionais que exercem a atividade. Isso se traduz na existência de elementos objetivos ou formais, tais como a conclusão de cursos e a titulação no âmbito de pós-graduação, a participação em organismos voltados a atividade especializada, o desenvolvimento frutífero e exitoso de serviços semelhantes em outras oportunidades, a autoria de obras técnicas, o exercício de magistério superior, a premiação em concursos ou a obtenção de láureas, a organização de equipe técnica e assim por diante.
[…]
A notoriedade significa o reconhecimento da qualificação do sujeito por parte da comunidade profissional. Ou seja, trata-se de evitar que a qualificação seja avaliada exclusivamente no âmbito interno da Administração. Não basta a Administração reputar que o sujeito apresenta qualificação, pois é necessário que esse juízo seja exercitado pela comunidade profissional. Não se exige notoriedade no tocante ao público em geral, mas que o conjunto dos profissionais de um certo setor reconheça no contratado um sujeito dotado de requisitos de especialização.”
(Grifos nossos)
Nesse aspecto, consta na requisição inicial, o Currículo Lattes do responsável técnico pela empresa xxxxxxxxx, o engenheiro xxxxxxxxx, bem como o perfil profissional da equipe técnica sob sua responsabilidade, a síntese dos estudos ambientais realizados pela empresa xxxxxxxxx junto a diversos órgãos públicos, incluindo o Ministério Público do Estado de São Paulo. Há, portanto, elementos indicadores da notória especialização da pessoa jurídica que se pretende contratar.
III.3 – DA JUSTIFICATIVA DO PREÇO:
Além dos requisitos acima expostos, ressalte-se o disposto nos incisos II e III do art. 26 da Lei Federal nº 8.666/93.
A razão da escolha do executante está intimamente ligada à configuração da notória especialização que, a princípio, parece estar bem indicada na requisição inicial e seus anexos.
Contudo, nota-se a ausência da justificativa do preço ofertado na proposta apresentada pela xxxxxxxx. Tal justificativa deverá constar na requisição inicial e deverá utilizar como parâmetro os preços praticados pela empresa que se pretende contratar, preferencialmente junto a outros órgãos públicos e, secundariamente, junto ao setor privado, para objetos similares, mediante a apresentação de cópias dos contratos firmados. Ademais, os preços praticados pela empresa pretensa contratada deverão ser comparados com os preços praticados por empresas similares no mercado.
Considerando a especificidade do objeto, sugere-se que a própria requisitante obtenha esses contratos junto à xxxxxxx, bem como a relação de empresas do mesmo ramo de atividade, de forma a viabilizar o trabalho a ser elaborado pela SGA.22 – Equipe de Pesquisa de Mercado e Fornecedores e agilizar a tramitação do procedimento.
III.4 – DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL E SUAS ESPECIFICIDADES:
Cumpre mencionar a Lei Municipal nº 13.278/02, que dispõe sobre normas específicas em matéria de licitação e contratos administrativos no âmbito do Município de São Paulo, regulamentada pelo Decreto Municipal nº 44.279/03, adotado por esta Câmara Municipal pelo Ato nº 878/05.
O Capítulo IV do Decreto Municipal nº 44.279/03 trata da contratação direta nos arts. 12 a 17, sendo pertinentes ao presente estudo, os arts. 12 a 15:
“CAPÍTULO IV
DA CONTRATAÇÃO DIRETA
Art. 12. Nas hipóteses de dispensa ou de inexigibilidade de licitação, deverá ser autuado processo especial, visando à formalização da contratação direta, mediante perfeita caracterização da exceção prevista em lei, fundamentadas razões para escolha do contratado e justificativa do preço.
Art. 13. Para os fins deste capítulo, consideram-se:
I – serviços técnico-profissionais especializados aqueles assim definidos na legislação federal;
II – pessoas físicas ou jurídicas de notória especialização aquelas cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de sua experiência anterior, estudos, publicações, organização, aparelhamento ou equipe técnica, permita inferir que seu trabalho seja o mais adequado ao pleno atendimento da necessidade administrativa.
Parágrafo único. Para a caracterização da natureza dos serviços e da qualidade da pessoa contratada, poderão ser levados em consideração os seguintes elementos:
I – estilo, orientação ou método próprio ou pessoal, alicerçados em conhecimentos científicos ou técnicos, que impossibilitem o cotejo objetivo com outro serviço prestado por pessoa física ou jurídica, de igual ou equivalente capacitação;
II – tempo de atuação profissional do prestador do serviço ou de sua equipe técnica, no caso de pessoa jurídica;
III – pertinência entre os estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento ou equipe técnica do prestador dos serviços e o objeto da contratação;
IV – comprovada titulação do prestador individual dos serviços ou dos membros da equipe técnica da pessoa jurídica e sua pertinência com o objeto do contrato;
V – grau de reconhecimento público, nos meios acadêmicos, profissionais ou técnico-científicos, de que goze a pessoa física ou jurídica a ser contratada.
Art. 14. No caso de contratação de serviços com pessoas físicas ou jurídicas de notória especialização, a autoridade competente para autorizar a contratação direta por inexigibilidade de licitação constituirá comissão especial com número ímpar, integrada por pelo menos dois servidores efetivos da área técnica específica relacionada ao objeto do contrato.
Art. 15. A comissão, de que trata o artigo anterior, deverá emitir parecer conclusivo sobre a singularidade do objeto do contrato e a notória especialização do futuro contratado.”
Depreende-se da leitura dos dispositivos acima, que o Decreto Municipal detalha em rol exemplificativo os elementos caracterizadores da natureza singular dos serviços e da notória especialização da pessoa contratada.
Como apontado na requisição inicial, a autoridade competente para autorizar a contratação direta por inexigibilidade de licitação, no caso desta Casa Legislativa, a E. Mesa, constituirá comissão especial com número ímpar, integrada por pelo menos dois servidores efetivos da área técnica especializada relacionada ao objeto do contrato que deverá emitir parecer conclusivo sobre a singularidade do objeto do contrato e a notória especialização do futuro contratado.
IV – DA CONCLUSÃO:
Insta ressaltar que a constituição da comissão especial referida no item anterior ocorrerá somente após o preenchimento de todos os requisitos legais, conforme exposto acima, a saber resumidamente:
- Saneamento das questões preliminares e prejudiciais à análise do mérito (item II do presente Parecer): requerimento subscrito pela maioria dos membros da CPI e endereçado à E. Mesa, bem como consulta, pela E. Mesa, aos órgãos municipais para informar se possuem, em seus quadros, servidores que possam assessorar a CPI nas questões indicadas.
Na Requisição Inicial:
- Considerações acerca da singularidade do objeto, explicitando-se a justificativa quanto à inviabilidade de seu atendimento por parte de um profissional/empresa especializado(a) padrão (subitem III.1 do presente Parecer).
- Justificativa do preço ofertado pela empresa que se pretende contratar, utilizando-se como parâmetro os preços praticados por ela, preferencialmente junto a outros órgãos públicos e, secundariamente, junto ao setor privado, para objetos similares, mediante a apresentação de cópias dos contratos firmados. Ademais, os preços praticados pela empresa pretensa contratada deverão ser comparados com os preços praticados por empresas similares no mercado (subitem III.3 do presente Parecer).
Considerando a especificidade do objeto, sugere-se que a própria requisitante (CPI) obtenha esses contratos junto à xxxxxxxxx, bem como a relação de empresas do mesmo ramo de atividade, de forma a viabilizar o trabalho a ser elaborado pela SGA.22 – Equipe de Pesquisa de Mercado e Fornecedores e agilizar a futura tramitação do procedimento.
É o Parecer que submeto à criteriosa apreciação de V. Sa., com a urgência que o presente caso requer, considerando o prazo determinado da CPI.
São Paulo, 02 de junho de 2022.
CONCEIÇÃO FARIA DA SILVA
Procuradora Legislativa
OAB/SP n° 209.170