Parecer SCL nº 207/2019
Memorando SGA nº 73/2019
TID nº 18624129
Assunto: Proposta de instalação de Posto de Atendimento Presencial da Central de Intermediação em LIBRAS
Senhor Procurador Legislativo Supervisor,
Cuida o expediente de proposta de parceria da Câmara Municipal de São Paulo com a XXXXXXXXXXX para instalação de Posto de Atendimento Presencial (PAP) da Central de Intermediação em LIBRAS (CIL), unidade de atendimento à pessoa com deficiência auditiva, no Palácio Anchieta. Segundo consta, a iniciativa é do órgão do Executivo, que propõe atendimento em Libras ao visitante na portaria do edifício em modelo semelhante ao de vídeoconferência.
Veio o presente a esta Procuradoria para análise jurídica do quanto proposto.
É o relatório. Opino.
O Código Civil, em seu art. 99, classifica os bens públicos em (a) de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas; (b) de uso especial, como edifícios e terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da Administração Pública; e (c) dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tanto os bens de uso especial, como de uso comum do povo estão albergados na expressão “bens do domínio público”, em que se encontram os seguintes elementos: o conjunto de bens móveis e imóveis; a ideia de pertinência à Administração; a afetação ao uso coletivo ou ao uso da Administração; e ao regime jurídico de direito público, derrogatório e exorbitante do direito comum (in Direito administrativo. 32ª ed., São Paulo: Forense, 2019, p. 853).
Hely Lopes Meirelles não coloca o bem de uso especial como de domínio público, mas como de patrimônio administrativo, e reconhece haver duas acepções. De um lado “é todo aquele que, por um título individual, a Administração atribui a determinada pessoa para fruir de um bem público com exclusividade, nas condições convencionadas”. De outro lado, também assim se considera o bem “a que a Administração impõe restrições ou para o qual exige pagamento, bem como o que ela mesma faz de seus bens para a execução dos serviços públicos, como é o caso dos edifícios, veículos e equipamentos utilizados por suas repartições” (in Direito municipal brasileiro. 18ª ed., São Paulo: Malheiros, 2017, p. 329).
Explica este último autor, adotando a primeira acepção, que todos os bens públicos são passíveis de uso especial por particulares, desde que com consentimento da Administração, mediante contrato ou ato unilateral. “O que tipifica o uso especial é a privatividade da utilização de um bem público, ou de parcela desse bem, pelo beneficiário do ato ou do contrato, afastando a fruição geral e indiscriminada da coletividade ou do próprio Poder Público” (op. cit., p. 329). A disciplina legislativa do uso de bem público não se encontra organizada, pelo que coube à doutrina identificar particularidades que distinguem uma figura da outra. Assim, pode-se falar em autorização de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão especial de uso e cessão de uso.
Importa aqui destacar a cessão de uso, modelo negocial adequado para utilização de parcela de bem da Câmara Municipal de São Paulo pela XXXXXXXXXXX. Conforme lição de Hely Lopes Meirelles, “é a transferência gratuita da posse de bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize segundo sua normal destinação, por tempo certo ou indeterminado” (op. cit., p. 338). Alerta o jurista que se trata apenas de transferência de posse, e não de propriedade, ficando sempre a Administração-proprietária com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou ao término do prazo da cessão. A cessão de uso, prossegue, é uma categoria específica para o traspasse da posse de um bem público para entidade de direito público e que, sendo realizada entre órgãos da mesma entidade, não exige autorização legislativa (op. cit., p. 339).
Impõe-se alertar que a definição não é uníssona na doutrina. A própria Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que a cessão de bem público pode ser realizada não só a pessoas jurídicas de direito público, como também a pessoas que desempenham atividades de interesse público ou social e até mesmo àquelas que utilizem o bem para fins de aproveitamento econômico, devendo, neste último caso, ser onerosa a transferência (op. cit., p. 884). José dos Santos Carvalho Filho, a seu turno, admite a colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesses coletivos (in Manual de direito administrativo. 24ª ed, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p.1089).
Seja como for, o que parece ser encontradiça na doutrina é que se cuida de instrumento mais adequado à espécie, posto que não há envolvimento de particular.
Entretanto, merece observação de que tanto a Câmara Municipal, quanto a Prefeitura são entes despersonalizados, ou seja, não são pessoas. Conforme traçado pela Constituição Federal, a Edilidade, possuindo orçamento próprio, tem a competência para executá-lo, adquirindo bens e prestando serviços necessários ao funcionamento da Casa, e os respectivos recursos financeiros são repassados pela Prefeitura de forma mensal, constituindo crime de responsabilidade do Prefeito a negativa em fazê-lo. Por outro lado, qualquer recurso financeiro não utilizado deve ser devolvido ao final do exercício ao Tesouro Municipal, porquanto o Poder Legislativo possui somente a disponibilidade de recursos, necessários para o desenvolvimento de suas atividades.
Câmara Municipal e XXXXXXa, em verdade, integram o Município, este sim uma pessoa jurídica de direito público interno, dotado de faculdades para adquirir direitos e contrair obrigações. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (op. cit., p. 139):
“O Município brasileiro é, pois, entidade estatal, político-administrativa, que, através de seus órgãos de governo – Prefeitura e Câmara de Vereadores –, dirige a si próprio, com a tríplice autonomia política (auto-organização, composição do seu governo e orientação de sua administração), administrativa (organização dos serviços locais) e financeira (arrecadação e aplicação de suas rendas)”.
Em decorrência disso, nas relações externas e em juízo, quem responde civilmente é o próprio Município, único com capacidade jurídica e legitimidade processual para demandar e ser demandado, auferindo as vantagens de vencedor ou suportando os ônus de vencido no pleito. Justamente por isso, os bens que a Câmara Municipal adquire, embora possam ser inscritos em seu nome, são, na verdade, de propriedade do Município. Tanto que qualquer litígio será discutido judicialmente, em regra, com o ente estatal, e não com o órgão que o integra. Estão ressalvadas apenas as situações em que a lide envolver direito próprio do Poder Legislativo (por exemplo, relações jurídicas com seus servidores).
Sem embargo dessas considerações, merece o alerta de que o Palácio Anchieta encontra-se em situação peculiar. A Emenda 34/2011 incluíra no art. 111 da Lei Orgânica do Município um parágrafo único que atribuía à Câmara Municipal, através de resolução, a competência para fixar bens municipais afetados ao seu uso especial. Editou-se, assim, a Resolução 1/2011, que cuidou do presente imóvel:
“Art. 1º. Fica fixado como essencial e necessário aos serviços legislativos e ao cumprimento da função institucional da Câmara Municipal de São Paulo o imóvel correspondente ao lote 71, da Quadra 41, que integra o Setor 6, compreendido pelos logradouros: Viaduto Jacareí, Rua Santo Amaro, Jardim da Divina Providência, Largo Fernando Gallego e Rua Santo Antônio, afetado ao seu uso especial e administração exclusivos”.
A área objeto da afetação, a bem da verdade, já era utilizada regularmente por esta Edilidade, que se desincumbia de sua conservação. A Resolução 1/2011 apenas formalizou uma situação consolidada. Por isso, o Tribunal de Justiça de São Paulo declarou inconstitucional o parágrafo único do art. 111 da Lei Orgânica do Município, mas modulando seus efeitos para preservar o ato praticado por esta Casa Legislativa.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Emenda nº 34 à Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 27 de abril de 2011, editada a partir de processo deflagrado perante a Câmara de Vereadores, que acrescentou o parágrafo único ao art. 111 dessa legislação, permitindo à própria Edilidade definir a afetação de bens municipais ao seu uso especial e administração exclusivos. Legislação que versa matéria atinente ao uso, conservação e destinação de bens públicos municipais, patrimônio material da comuna, afeta à competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Inobservância da competência reservada conferida ao prefeito que acabou por implicar em afronta ao princípio da separação dos poderes. Vícios de inconstitucionalidade aduzidos na exordial que, destarte, ficaram evidenciados na espécie, por afronta aos preceitos contidos nos artigos 5º, 47, incisos II e XIV, e 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo. Precedentes desta Corte. Retroação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade do ato normativo questionado, por fim, que acabaria por implicar na desconstituição do único ato praticado com esteio nessa previsão legal, que importou na afetação de imóvel municipal ao uso especial e administração da Câmara de Vereadores. Área objeto daquela afetação, no entanto, que há muitos anos foi cedida pelo Município à Edilidade, que dela vem se utilizando para estacionamento de seus veículos, promovendo a regular manutenção e introdução de reformas necessárias, razão pela qual não pode ver-se privada do respectivo uso. Providência que, portanto, tão somente cuidou de formalizar situação consolidada no tempo, sem causar qualquer prejuízo à Municipalidade de São Paulo. Presença, destarte, de razões de segurança jurídica na espécie, que recomendam a modulação dos efeitos da presente declaração de inconstitucionalidade, a partir da concessão da medida liminar nestes autos, por aplicação da regra contida no art. 27 da Lei Federal nº 9868/99. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação dos efeitos”. (ADI 0180522-71.2013.8.26.0000, rel. Des. Paulo Dimas Mascaretti, julgado em 12.02.2014).
O Palácio Anchieta é, pois, um bem de propriedade da Câmara Municipal de São Paulo.
Note-se que no caso em apreço estão em lados distintos órgãos da mesma estrutura administrativa do ente estatal. Em regra, órgãos não celebram contratos, pois, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “órgão público é uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado” (op. cit., p. 677). Entretanto, protagonizam aqui o Executivo e o Legislativo, que possuem autonomias política, administrativa e financeira outorgadas pela própria Constituição Federal, traço que os distingue dos demais órgãos. Seria desarrazoado negar-lhes a capacidade de celebrar contratos quando envolver interesses institucionais, especialmente porque a falta de personalidade jurídica não conduz, necessariamente, à falta de capacidade, eis que o próprio legislador assegura capacidade jurídica e processual a entes despersonalizados, como condomínio edilício, espólio, massa falida, herança jacente e sociedade de fato.
Importa salientar, ainda, outro elemento. É cediço que a divisão de Poderes em Executivo, Legislativo e Judiciário, apregoada por Barão de Montesquieu em clássica obra Do espírito das leis, não é absoluta na ordem constitucional, cada qual exercendo sua função típica, isto é, com preponderância, mas também atípica, que é a secundária. Quer-se dizer com isso que, ao lado da expressão “independentes e harmônicos entre si”, a Constituição Federal admitiu interações que objetivam o estabelecimento do mecanismo de freios e contrapesos, que busca o equilíbrio necessário para a realização do bem coletivo.
Nesse sentido, o Legislativo tem a função típica de legislar (isto é, propor, discutir e votar projetos de lei e outras espécies normativas), bem como fiscalizar ações de natureza contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Executivo. São, por sua vez, funções atípicas a jurisdicional (julgar o Chefe do Executivo por crimes de responsabilidade, por exemplo) e a administrativa, exercida na condição de Administração Pública, nas relações com seus servidores e – daí a salutar observação – com terceiros contratados. Neste último caso, aplicam-se todas as normas relativas a contratações públicas, inclusive com demais Poderes e entidades da Administração Indireta de mesmo ente estatal, observada sempre a finalidade institucional.
Corroborando o entendimento ora firmado, o art. 111 da Lei Orgânica do Município de São Paulo é cristalino no seguinte sentido: “Cabe ao Prefeito a administração dos bens municipais, respeitada a competência da Câmara Municipal quanto àqueles utilizados em seus serviços”. Sendo o Palácio Anchieta utilizado por esta Edilidade, inclusive constituindo sua sede, a utilização pelo Executivo, ainda que parcial, reclama um instrumento que fixe todas as condições necessárias.
Dessa forma, não há formalidades rígidas na celebração de uma cessão de uso entre a Câmara Municipal de São Paulo e a XXXXXXXXXXX. Ambas são órgãos do Município de São Paulo, este sim a pessoa jurídica de direito público titular do Palácio Anchieta. Sendo as partes do negócio meros órgãos, sem personalidade jurídica, são prescindíveis condições usualmente exigidas na contratação de um terceiro, como autorização legislativa e licitação, já que os interesses do Município permanecem incólumes.
No tocante ao objeto da cessão, não se vislumbra qualquer entrave jurídico. Pretende-se com o ajuste a instalação de PAP da CIL, permitindo atendimento em Língua Brasileira de Sinais (LIBRAS) a visitante com deficiência auditiva. Consoante art. 1º, parágrafo único, da Lei Federal 10.236/2002, trata-se de “forma de comunicação e expressão, em que o sistema linguístico de natureza visual-motora, com estrutura gramatical própria, constituem um sistema linguístico de transmissão de ideias e fatos, oriundos de comunidades de pessoas surdas do Brasil”.
Depreende-se que o serviço a ser prestado pela XXXXXXXXXXX, por meio da XXXXXXXXXXXXX, visa dar concretude, sobretudo, à acessibilidade garantida pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, de 30 de março de 2007, promulgada no Brasil pelo Decreto Federal 6.949/2009. Também se atende ao disposto na Lei Federal 13.146/2015, que conceitua acessibilidade como “direito que garante à pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida viver de forma independente e exercer seus direitos de cidadania e de participação social” (art. 53). Sendo a sede da Câmara Municipal a “casa do povo”, é intuitivo que promover a inclusão de pessoas com limitações, inclusive sensoriais, é uma imposição premente.
A forma pela qual se implantará o serviço, proposta pelo Executivo, não encontrou objeções de ordem técnica pela unidade administrativa competente, como se verifica na mensagem eletrônica contida no expediente. Todavia, é imperiosa a anotação de que a cessão de uso pressupõe um bem ou um espaço específico e, não obstante a minuta encaminhada a esta Edilidade se referir ao território do Município, o serviço será prestado no piso térreo do Palácio Anchieta, na portaria do edifício, conforme informado pela CTI, sem prejuízo das atividades normais no local.
Pelo exposto, opina-se pela viabilidade jurídica de cessão de uso do Palácio Anchieta proposta pela XXXXXXXXXXXXX para instalação de PAP, cuja minuta vem em anexo.
Este é o parecer que submeto ao elevado descortino de V. Sª.
São Paulo, 15 de outubro de 2019.
Renato Takashi Igarashi
Procurador Legislativo
OAB/SP 222.048