Parecer SCL nº 213/2021

Parecer SCL nº 213/2021

E-mail SGA.7 datado de 07/07/2021

Assunto: Cotas estabelecidas pelo Ato 986/2007 para utilização dos serviços constantes no contrato da Câmara com os xxxxxxx

Ementa: Consulta. Distribuição de cotas de despesas postais. Vigência do contrato o com xxxxxxx que não coincide com a legislatura. Ausência de controle de despesas no tempo. Problemas com mudança de composição partidária e nova legislatura. Insuficiência do Ato 986/2007. Aplicação da Lei Municipal 13.367/2003 e do Ato 971/2007. Razoabilidade. Fixação de limite mensal de despesas.

Senhora Procuradora Legislativa Supervisora,

I – RELATÓRIO

1. Cuida-se de consulta formulada pela SGA.7 via mensagem eletrônica acerca da distribuição de cotas de despesas postais entre gabinetes de vereadores e lideranças partidárias. Segundo consta, a partir da instrução dada em 07/07/2021 ao 46^o Gabinete de Vereador acerca de valores despendidos além do limite fixado, suscitou-se uma série de dúvidas em relação à remanejamento de cotas quando da troca de legenda e do início de nova legislatura, à vista do disposto no Ato 986/2007.

2. De todas as questões lançadas pela SGA.37 em mensagem eletrônica de 30/08/2021, vieram a esta Procuradoria para orientação as seguintes: “4) A mudança de Vereador, durante a vigência contratual, de um Partido para outro influenciará em mudança de cota em Lideranças Partidárias. Como deve ser empregado o cálculo neste ponto? Devem ser realizadas operações proporcionais ao tempo de vigência restante e aos valores já gastos? Ou deve ser considerado o quadro partidário na renovação do contrato? 5) A vigência dos contratos de serviços postais hoje são vai de 01 de outubro a 30 de setembro, não equivalendo a um ano exercício fechado. Isso implicaria em ajustes necessários na mudança de legislatura. Como deveria ser este cálculo?”

3. É o relatório. Opino.

II – FUNDAMENTAÇÃO

5. A Câmara Municipal de São Paulo frequentemente contrata a xxxxxxx, uma vez que serviço postal é de monopólio da União (art. 21, X, da Constituição Federal), que instituiu a entidade para prestá-lo, razão pela qual a contratação é feita sem prévia licitação (art. 24, VIII, da Lei Federal 8.666/1993). Nesta relação, as obrigações consistem em condições de apresentação, apreciação, entrega e devolução de objetos, diferentes tipos de serviço oferecidos pela xxxxxxx e remuneração que lhe é devida.

6. Situação distinta são as relações que esta Administração mantém com vereadores e servidores públicos sobre o modo de utilização dos serviços. O contrato com a xxxxxxx tem reflexo no valor total a ser utilizado e na sua vigência, mas não interfere nos procedimentos a serem adotados nesta Casa para a observância de limites de utilização de recursos vinculados por cada gabinete, e nos critérios de distribuição e o remanejamento de cotas. As questões colocadas pela SGA.7, portanto, são interna corporis e não condicionam, nem estão condicionadas à relação contratual baseada na Lei de Licitações.

7. Pois bem, o assunto é disciplinado atualmente pelo Ato 986/2007, que, embora direcionado a uma situação que existia quando da sua edição, ainda orienta as práticas administrativas desta casa. Assim, a cota máxima de Gabinetes de Vereadores e Gabinete de Liderança do Governo destinada e restrita à postagem de correspondências é de 1,61% do valor total previsto no contrato entre a Câmara Municipal de São Paulo e a xxxxxxx (art. 2^o). A transferência total ou parcial da quota entre gabinetes é vedada, salvo se houver autorização expressa da Mesa (art. 3^o) e os suplentes, quando em exercício, terão direito ao saldo disponível da quota do respectivo Gabinete de Vereador (art. 4^o). No caso de Gabinete de Representação Partidária (também chamado de liderança partidária), a cota de expedição de correspondências é de 10% dos valores estabelecidos no caput do art. 2° – ou seja, 0,161% do total – para cada membro integrante da respectiva bancada (art. 5^o).

8. Como é cediço, a desfiliação e a mudança de partidos políticos são uma prática corriqueira, a ponto da Reforma Eleitoral de 2015 (Lei Federal 13.165/2015) regulamentá-la, admitindo-se apenas no período de 30 dias seis meses antes do pleito ou quando houver criação de uma sigla, fim ou fusão do partido, desvio do programa partidário ou grave discriminação pessoal. A alteração da composição partidária, naturalmente, tem o condão de afetar a cota de recursos para fins postais de cada Gabinete de Representação Partidária e a solução, nesse ponto, já se encontra no art. 5^o do Ato 986/2007, isto é, cada parlamentar que troca de partido política leva consigo sua cota de 0,161%.

9. É visível, entretanto, que a norma não abarca a forma como serão despendidos tais recursos no tempo. A omissão poderia, por exemplo, conduzir a um entendimento de que, a partir do momento em que se defere cota de 0,161% na condição de membro de liderança partidária, o vereador poderia utilizá-la quando e quanto bem entendesse, respeitado o limite fixado. Como consequência, um vereador que já tivesse esgotado sua cota antes da mudança partidária prejudicaria o Gabinete de Representação Partidária do seu novo partido político, sobretudo se ainda houver tempo significativo até o término da legislatura.

10. Igualmente se passa com Gabinetes de Vereadores. A renovação da legislatura não implica novos recursos para serviços postais, pois o contrato desta Administração com a xxxxxxx é renovado anualmente na data de sua assinatura. Noutros termos, quando vereadores tomam posse no dia 1^o de janeiro a cada 4 anos, dando início a uma nova legislatura (art. 15 da Lei Orgânica do Município), os recursos disponíveis serão os mesmos do último ano da legislatura anterior e corresponderão ao saldo remanescente até a data da nova prorrogação ou do novo contrato com a empresa federal. A dificuldade que se coloca é a situação em que determinado Gabinete de Vereador faz uso de toda cota disponível no último ano da legislatura e nada deixar para a legislatura seguinte, sobretudo quando houver mudança de seu titular.

11. O Ato 986/2007 foi editado no compasso do Ato 971/2007, que regulamenta as despesas que podem ser ressarcidas por meio do Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete. Tal ressarcimento foi instituído pela Lei Municipal 13.637/2003, com alterações feitas pela Lei Municipal 14.381/2007, que dispõe:

Art. 43. Fica instituído o Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete, disponibilizado mensalmente a cada Gabinete de Vereador e Lideranças de Governo e Representação Partidária, destinado a ressarcir, nos termos fixados em Ato da Mesa, as despesas com o seu funcionamento e manutenção, inerentes ao pleno exercício das atividades parlamentares.

[…]

• 5º O Ato a que se refere o “caput” deste artigo deverá indicar:

I – as despesas a serem ressarcidas;

II – os procedimentos para a comprovação das despesas e o pagamento das mesmas.

[…]

• 8º Cada despesa efetivada, observada sua natureza, não poderá exceder o limite de dispensa de licitação previsto no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 e suas alterações, exceção feita aos gastos com correio, desde que decorrentes do contrato firmado entre a Câmara Municipal de São Paulo e aquela empresa.

12. O legislador, ao disciplinar a organização administrativa da Câmara Municipal de São Paulo, instituiu esse apoio financeiro para que vereadores possam exercer adequadamente seus mandatos, cumprindo suas missões para as quais foram eleitos pela população. É sabido que existem despesas administrativas toda ordem que invariavelmente são geradas pela necessária interlocução que parlamentares fazem com cidadãos, entidades e governo. O § 5^o remete a disciplina da matéria a um Ato a ser editado pela Mesa, o que se deu com o Ato 971/2005:

Art. 3º Poderão ser ressarcidas despesas das seguintes espécies:

[…]

VIII – expedição de cartas, telegramas, impressos e outras despesas de correio, vedado o ressarcimento de despesa com a aquisição de selos postais;

[…]

Art. 4º Cada uma das despesas passíveis de ressarcimento, nos termos do artigo 3º deste Ato, deverá observar os parâmetros e limites de razoabilidade que assegurem a legitimidade das mesmas, com base no histórico de gastos efetuados e experiência administrativa da Câmara Municipal de São Paulo, observado sempre o limite global a que estão sujeitos os Gabinetes de Vereadores e de Lideranças previsto no § 1º do artigo 43 da Lei nº 13.637, de 04 de setembro de 2003, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 14.381/2007.

[…]

Art. 6º O limite do valor correspondente ao Auxílio-Encargos Gerais de Gabinete de que trata o artigo 43 da Lei nº 13.637/03, com a redação dada pela Lei nº 14.381/2007, é mensal, permitida a sua acumulação desde que o saldo remanescente seja utilizado dentro do mesmo exercício financeiro.

13. A razoabilidade é um dos princípios da Administração Pública insculpidos no art. 81 da Lei Orgânica do Município. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, com a sua incidência, pretende-se coibir “as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada” (in Curso de direito administrativo. 34^a ed., São Paulo: Malheiros, 2019, p. 111). Nesse sentido, diante da lacuna do Ato 986/2007, que não responde a questões lançadas pela SGA.7, a razoabilidade deve constituir um importante norte de atuação administrativa para o seu deslinde.

14. Primeiro ponto a considerar é que a Lei Municipal 13.637/2003 não impede que, esgotando seu quinhão, possa o vereador utilizar os serviços postais e continuar se vendo ressarcido. O art. 3^o, VIII, do Ato 971/2007 incluiu esses dispêndios como passíveis de ressarcimento por Auxílio-Encargos Gerais. Ao celebrar contrato com a xxxxxxx, a Câmara Municipal de São Paulo consegue obter redução de custos pela economia de escala, permitindo que, mediante cotas distribuídas a Gabinetes de Vereadores e membros de lideranças partidárias, os valores gastos com serviços postais sejam menores e, por conseguinte, o ressarcimento seja também menor. Trata-se de um instrumento que confere vantagem ao erário, mas não de exclusividade. A razoabilidade recomenda que, havendo recursos, o parlamentar é livre para utilizá-los, se necessários ao exercício de seu mandato, sem qualquer embaraço, mas desde que o faça pelo meio menos oneroso à Administração.

15. Evidentemente, o uso das cotas é preferencial. Na hipótese de um Gabinete de Vereador esgotar a sua, ainda que no período restante haja superveniência de nova legislatura, o vereador que titularizar o gabinete não se verá tolhido dos serviços postais de que necessitar, cujo reembolso de gastos é garantido por lei, por meio de Auxílio-Encargos Gerais. A única limitação ao parlamentar é o teto mensal correspondente ao limite de dispensa de licitação previsto no art. 24, II, da Lei Federal 8.666/1993. Em outras palavras, enquanto houver cota relativa à cobertura contratual da xxxxxxx, o parlamentar é livre para utilizar, porém, fora dela, as despesas com correios entrarão no cômputo do limite legal juntamente com outras despesas administrativas. O mesmo entendimento se aplica quando um vereador, que utilizou integralmente a cota destinada à liderança partidária, troca de legenda e o Gabinete de Representação Partidária de seu novo partido demandar serviços postais.

16. Segundo ponto consiste no controle das expensas no tempo. Como se delineou, eventualmente a utilização desmedida do referido quinhão em determinados meses poderia comprometer o saldo para os meses restantes, situação que pode ser solucionada com a restituição de numerário despendido fora da cota. Entretanto, como prescreve o art. 4^o do Ato 971/2007, a realização de despesas passíveis de ressarcimento por Auxílio-Encargos Gerais – e aí independe de se tratar de cotas de correios ou não – tem que ser razoável, isto é, “com base no histórico de gastos efetuados e experiência administrativa da Câmara Municipal de São Paulo”. Se vereadores tiverem o hábito de despender com serviços postais mais em determinados meses do que em outros, o entendimento da razoabilidade passa, naturalmente, por considerar essa circunstância como possível parâmetro.

17. Na consulta formulada pela SGA.7 não é dito como a Casa tem lidado com este assunto. O Ato 986/2007, apesar de insatisfatório, está em vigor há 14 anos, tempo suficiente para se criar uma rotina administrativa, que, por sua vez, balizará a aplicação do princípio da razoabilidade. Otimizar a liberdade de exercício do mandato parlamentar com a escassez de recursos públicos é tarefa constante do administrador público de um parlamento, pelo que a solução de casos suscitados pela unidade necessariamente passará pelo juízo de ponderação que só a qualidade de gestor público tem condições de realizar.

18. Essa rotina, supõe-se, eliminou, inclusive, eventual inconveniência do descompasso entre o início da legislatura (1^o de janeiro a cada quatro anos) e o início da vigência do contrato com a xxxxxxx (1^o de outubro de todo ano). Advindo algum entrave provocado por cláusula contratual que comprometa a distribuição equitativa de cotas a parlamentares, impor-se-á alteração do contrato, na forma do art. 65 da Lei Federal 8.666/1993 ou do art. 124 da Lei Federal 14.133/2021.

III – CONCLUSÃO

18. Diante do exposto, o atendimento das questões lançadas pela SGA.7 acerca da distribuição de cotas de despesas com serviços postais (itens 4 e 5 da mensagem eletrônica de 30/08/2021) deverá considerar que:
19. a) A utilização das cotas decorrentes do contrato administrativo celebrado entre a Câmara Municipal de São Paulo e a xxxxxxx é apenas preferencial e não elimina a possibilidade de cada vereador realizar despesas com serviços postais à parte, que, todavia, serão computadas com outras despesas para fins do limite fixado no art. 43 da Lei Municipal 13.637/2003.
20. b) O histórico de gastos efetuados e a experiência administrativa são imprescindíveis para orientarem o administrador público na distribuição, entre vereadores e gabinetes, de cotas decorrentes do contrato administrativo celebrado entre a Câmara Municipal de São Paulo e a xxxxxxx, sobretudo nas situações em que não houver saldo suficiente até o fim de sua vigência.
21. c) Os 14 anos de vigência do Ato 986/2007 constituem tempo suficiente para consolidação de uma rotina administrativa que contorne eventual inconveniência do descompasso entre o termo inicial da legislatura e o termo inicial da vigência do contrato celebrado entre a Câmara Municipal de São Paulo e a xxxxxxx. Havendo, ainda assim, necessidade de alinhamento, será caso de se proceder à alteração contratual.

Este é o parecer que submeto ao elevado descortino de V. Sª.

São Paulo, 3 de novembro de 2021.

Renato Takashi Igarashi

Procurador Legislativo

OAB/SP 222.048